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Nomina del segretario comunale da parte del sindaco e durata dell’incarico

Segretari e sindaci

di AMEDEO SCARSELLA

Nell’udienza pubblica dell’8 gennaio 2019 la Corte Costituzionale ha affrontato la questione relativa alla compatibilità costituzionale della norma che prevede la nomina del segretario da parte del sindaco e la durata dell’incarico dello stesso legata a quella del mandato del sindaco. A giorni si saprà l’esito dell’udienza. La questione è giunta innanzi alla Corte Costituzionale a seguito dell’ordinanza n. 39 dell’11 settembre 2017 emessa dal il Tribunale di Brescia, pubblicata nella GU, 1ª Serie Speciale – Corte Costituzionale, n. 10 del 7 marzo 2018. Dalla discussione avvenuta nel corso dell’udienza il tema è stato affrontato, e presumibilmente questo sarà l’elemento fondamentale alla base della decisione della Corte, essenzialmente tenendo conto del rapporto del segretario con il potere politico.

Le funzioni di collaborazione del segretario con gli organi politici

In altra sede (cfr. A.Scarsella I compiti di collaborazione del Segretario comunale con gli organi di governo: un tertium genus tra funzioni di indirizzo e di gestione?, Comuni d’Italia 9/2018) si è avuto modo di evidenziare, con riferimento al rapporto di collaborazione del Segretario comunale con gli organi politici, “che lo stesso si svolge in almeno due direttrici:

  • la prima riguarda l’attività di collaborazione che il Segretario comunale è chiamato a svolgere quale figura di snodo tra parte politica e parte tecnica. In tale ambito i Segretari sono titolari di una posizione amministrativa che segna un momento di collegamento – di “snodo” – fra la sfera della politica e quella dell’amministrazione e che ha un’autonoma rilevanza: un tertium genus fra indirizzo e gestione, che mette in comunicazione l’uno con l’altra. In tale ambito non sembrerebbe incoerente con il sistema che la nomina del segretario sia affidata al sindaco, in considerazione della stretta collaborazione che lo stesso è chiamato a svolgere con l’organo di indirizzo politico (cd. funzioni di snodo);
  • la seconda riguarda lo svolgimento di funzioni che richiedono non solo specifica competenza, ma anche la necessaria indipendenza (si pensi alla partecipazione con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta ed alle funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi di governo dell’ente locale, soprattutto quelli composti da maggioranza ed opposizione). In tale ambito appare maggiormente problematico ritenere che la scelta da parte del Sindaco sia coerente con il sistema (cd. funzioni di garanzia)”.

I dubbi del giudice remittente

Nell’ordinanza n. 39 dell’11 settembre 2017 emessa dal il Tribunale di Brescia, per quel che qui interessa, si sostiene che “la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità proposta, in relazione all’art. 97 Cost., dell’art.  99 decreto legislativo n. 267/2000 pur in presenza di una figura amministrativa apicale, in quanto: a) per ricoprire tale incarico non è necessaria la personale adesione agli orientamenti politici di chi l’abbia nominato (ved. Sentenza Corte costituzionale n. 304/2010 e 34 del 2010). Infatti si tratta di nomina discrezionale del sindaco che, tuttavia, è ben delimitata dalla necessità di attingere ad un Albo (comma 1, art. 99 decreto legislativo n. 267/2000) e quindi fra  soggetti  che  hanno dimostrato di avere le competenze tecniche  professionali  necessarie superando un concorso pubblico; b) l’incarico non prevede una stretta collaborazione al  processo  di  formazione  dell’indirizzo  politico dell’ente; e) il Segretario è una figura tecnico-professionale i cui compiti sono specificatamente enucleati  dalla  legge  in  chiave  di supporto   (di   natura   tecnica)   e   collaborazione   agli   atti emanati/emanandi dagli organi di Governo del comune, in  funzione  di verifica del parametro di conformità  dell’azione  dell’ente  locale alla legge nonché in particolare  al  rispetto  dei  vincoli,  anche finanziari, da questa disposti all’operato  del  Comune”.

Le indicazioni emerse nel corso dell’udienza

Nel corso dell’udienza il legale intervenuto a sostegno della tesi dell’incostituzionalità dell’attuale sistema di nomina del segretario ha evidenziato maggiormente le funzioni di garanzia del segretario, sottolineando come tali funzioni siano state dalla legislazione vigente ampliate (ad esempio dalla legislazione in materia di anticorruzione), rimarcando la necessità che tali funzioni siano svolte in autonomia dal segretario, cosa non resa possibile secondo tale tesi dalla nomina sindacale, che creerebbe una situazione di subordinazione del segretario al sindaco.
In senso opposto l’Avvocato dello Stato intervenuto a sostegno della compatibilità costituzionale della norma ha, tra l’altro, rimarcato la funzione apicale del segretario, il diretto rapporto dello stesso con l’organo politico e le funzioni di collaborazione che il segretario svolge con l’organo politico. Ha, in altri termini, evidenziato quelle che abbiamo definito funzioni di snodo, ritenute prevalenti tra i compiti del segretario comunale, ritenendo in base a tali funzioni perfettamente coerente con il sistema costituzionale la nomina da parte del sindaco e la durata dell’incarico corrispondente a quella del primo cittadino (ritenendo tale dato “ontologico” rispetto alle funzioni del segretario).

La funzione di snodo tra parte politica e parte tecnica

In altra sede, (cfr. A. Scarsella I compiti di collaborazione del Segretario comunale con gli organi di governo: un tertium genus tra funzioni di indirizzo e di gestione?, Comuni d’Italia 9/2018) ho avuto modo di osservare in merito all’ordinanza di rimessione alla Corte Costituzionale che “omettendo del tutto di considerare la funzione di collaborazione con gli organi politici che il segretario comunale è chiamato a svolgere e che abbiamo definito di snodo tra parte politica e parte tecnica i dubbi sulla costituzionalità della norma non appaiono infondati. Laddove, invece, si tenga conto di tali funzioni di snodo i termini della questione si complicano notevolmente. A tal proposito autorevole dottrina ha avuto modo di chiarire che l’orientamento della giurisprudenza costituzionale in merito all’ammissibilità dello spoil system fa perno sulla distinzione fra le funzioni di diretta collaborazione al processo di formazione dell’indirizzo politico attribuite agli uffici di staff, da un lato, e le funzioni che attengono alla attuazione ed esecuzione dell’indirizzo politico attribuite agli uffici di line, dall’altro lato: “lo spoils system, e più in generale la relazione fiduciaria, è compatibile con i principi costituzionali se riguarda i funzionari di staff che esercitano il primo tipo di funzioni; non lo è se riguarda i dirigenti di line che svolgono il secondo tipo di compiti. La Corte costituzionale, tuttavia, non si è ancora specificamente pronunciata sulla legittimità costituzionale dei meccanismi di spoils system, ove applicati a posizioni dirigenziali che non è facile assegnare all’una o all’altra delle due categorie indicate” (S. Battini, Il principio di separazione fra politica e amministrazione in Italia: un bilancio, Riv. trim. dir. pubbl. 2012, 01, pag. 39 e seguenti).
Posto che il sistema di distinzione delle funzioni gestionali da quelle di indirizzo politico è ormai acquisito nel nostro ordinamento e che le funzioni di programmazione da una parte e quelle di gestione dall’altra non solo costituiscono un continuum dell’azione amministrativa, ma sono anche strettamente correlate ed interdipendenti, la necessità di una figura di snodo tra le due sfere (politica e tecnica) appare indispensabile. A tale figura, ad avviso di chi scrive, non può non essere attribuita una funzione di garanzia complessiva del corretto funzionamento del sistema. Si tratta di figure apicali, prive di competenze gestionali, a cui sono affidati “compiti di coordinamento e di precisazione dell’indirizzo degli organi politici”; che hanno un ruolo “di snodo tra indirizzo politico e gestione”; che contribuiscono “alla fissazione di atti di indirizzo adeguati rispetto alle capacità di gestione degli organi amministrativi” e ad “indirizzare, pur senza intromettersi nelle decisioni, l’azione della dirigenza amministrativa” (così F. Merloni, Spoils system: il timore dell’overruling impedisce alla Corte di fare chiarezza, in Le Regioni, 2010, pag. 1136 e seguenti, con riferimento al segretario generale di un ministero o al direttore generale di un Ente locale).

Conclusioni

Il tema principale che sarà chiamata a risolvere la Corte Costituzionale, a modesto avviso di chi scrive, riguarda la compatibilità dell’esercizio della funzione di snodo tra sfera politica e gestionale con i compiti più prettamente di garanzia. Una delle questioni che la Corte Costituzionale probabilmente dovrà affrontare nel giudicare la costituzionalità del sistema di nomina dei segretari comunali è appunto quella riguardante il fatto che anche le funzioni di garanzia siano svolte da un soggetto nominato dal sindaco. Senza riportare su tale tema posizioni personali (per le quali si rinvia alla lettura dell’articolo citato I compiti di collaborazione del Segretario comunale con gli organi di governo: un tertium genus tra funzioni di indirizzo e di gestione?, Comuni d’Italia 9/2018), appare prevedibile che nella decisione della Corte saranno rinvenibili spunti di assoluto interesse per una definizione puntuale di una tematica di assoluto interesse per i Segretari e per il mondo delle autonomie. Non rimane che attendere.

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