Le sedute degli organi collegiali a distanza: indicazioni operative
di AMEDEO SCARSELLA
Non vi è dubbio che l’emergenza pandemica abbia accelerato alcune soluzioni operative nelle amministrazioni pubbliche in generale e nelle amministrazioni locali in particolare che costituiscono ormai patrimonio comune. L’organizzazione di alcuni servizi, lo smart working, lo svolgimento di riunioni a distanza tra diversi enti o tra soggetti che compongono organi collegiali, costituiscono ormai patrimonio delle amministrazioni, che producono efficienza e significativi risparmi di risorse pubbliche.
In un primo momento il Ministero dell’Interno aveva espresso il parere che dopo la cessazione dello stato di emergenza gli Enti locali non avrebbero più potuto svolgere a distanza le sedute degli organi collegiali. Il parere lasciò perplessi. In un articolo pubblicato sulla Gazzetta degli Enti Locali invitai a non disperdere le cose buone che avevamo imparato durante la pandemia. In quell’occasione scrissi: “Con riferimento alle sedute a distanza personalmente ho sperimentato, soprattutto per quel che riguarda la giunta comunale e le commissioni consiliari (per il consiglio le considerazioni possono essere diverse), la maggiore disponibilità a partecipare da parte di tutti i componenti, che anche con il telefono e da qualunque posizione possono garantire la loro presenza ed il loro contributo. Gli elementi positivi di tale modalità flessibile di riunione non si esauriscono con la maggiore snellezza nell’organizzazione, ma occorre tener presente che in molti casi le amministrazioni non sono tenute a pagare permessi per il tempo necessario a raggiungere la sede comunale e il rientro presso la sede di lavoro dell’amministratore. Del pari, la partecipazione del segretario comunale è resa molto più agevole laddove lo stesso abbia la responsabilità di assistere a sedute di organi collegiali in diversi Comuni. L’innovazione delle amministrazioni passa, ad avviso di chi scrive, non solo (e forse non tanto) attraverso modifiche normative, ma richiede un diverso atteggiamento di tutti coloro che hanno ruoli di responsabilità nelle amministrazioni, che devono passare da letture rigide ed estremamente rigorose di norme (la cd. amministrazione difensiva), a letture orientate all’efficienza della Pubblica Amministrazione e al buon senso. Il parere del Ministero dell’Interno oggetto di commento, oltre ad essere difficilmente condivisibile dal punto di vista giuridico, appare anche poco comprensibile nell’ottica dell’efficienza e dell’economicità dell’attività degli Enti locali”.
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Con la circolare del Ministero dell’Interno n. 33/2021 le cose sono state rimesse a posto. Non vi sono più dubbi sulla possibilità di svolgere le sedute a distanza, previa approvazione di un apposito regolamento da parte dell’Amministrazione (sul punto l’ANCI ha predisposto un utile ed interessante quaderno operativo).
Data quindi per assodata la possibilità per gli Enti di svolgere le sedute di giunta e consiglio da remoto, appare utile fornire alcune indicazioni operative. Nella prima fase di svolgimento delle sedute a distanza, alcune situazioni peculiari, connesse con la particolarità delle modalità di svolgimento delle sedute, sono state sottoposte al vaglio della giurisprudenza o a richieste di pareri al Ministero dell’Interno. Le riportiamo di seguito:
- la mancata trasmissione dei codici di accesso, necessari per partecipare alla seduta on line, ad un consigliere comunale, è equiparato al mancato invio della convocazione. In questo senso si è espresso il TAR Basilicata, sentenza n. 642/2021 che ha ritenuto illegittima la seduta di consiglio comunale, svolta a distanza, nel caso in cui ad un consigliere comunale non siano stati inviati in tempo utile i link di collegamento e il relativo codice di accesso alla piattaforma telematica, così da non rendergli possibile la partecipazione alla seduta svoltasi in tale modalità telematica. Nello stesso senso, più di recente, si è espresso il TAR Emilia-Romagna, Sez. Parma, sentenza n. 292/2022.
- le sedute del consiglio in videoconferenza sono una riproposizione virtuale del consiglio tenuto in presenza, dove non appare consentita, da parte dei singoli consiglieri comunali, l’esposizione in aula di bandiere che ritraggono i simboli di partito o dei gruppi consiliari, si ritiene che tale divieto dovrebbe operare per le sedute tenute da “remoto”. In ogni caso, pure la disciplina di tali specifici profili dovrebbe trovare adeguata copertura regolamentare da parte del Comune, in sede di regolamento per il funzionamento del consiglio, qualora contempli in via ordinaria la possibilità di tenere le riunioni dell’organo in videoconferenza, ovvero nella regolamentazione provvisoria demandata al presidente del consiglio o, ove non istituito, al sindaco, dal citato art. 73 del d.l. 18/2020 (Ministero dell’Interno, parere del 10 novembre 2020);
- i lavoratori dipendenti hanno diritto a fruire dei permessi di cui all’art. 79 del TUEL quando la partecipazione alla riunione da remoto comporti lo spostamento presso la sede comunale, come nel caso di specie, rimanendo fermo anche in questa ipotesi l’obbligo per l’ente di attestare l’avvenuta partecipazione alle predette riunioni e la loro durata (Ministero dell’interno, parere del 5 febbraio 2021);
- è possibile con opportuni accorgimenti tecnici svolgere da remoto anche sedute che richiedano l’espressione di un voto segreto. A prescindere dall’ormai esistenza di tecnologie in grado di soddisfare tale esigenza, appare utile ricordare la sentenza del TAR Liguria n. 476/2021 con la quale sono state ritenute legittime le seguenti modalità stabilite nel provvedimento del presidente del consiglio: invio via mail del voto, recepito da un collegio di garanti e da questi inserito anonimo nell’urna elettorale, “costituiscono una modalità che, pur con inevitabili limiti, consente un adeguato compromesso tra esigenza di segretezza e esigenza di espressione del voto da remoto”;
- anche per le sedute svolte a distanza è preferibile effettuare la verbalizzazione dei lavori in forma scritta. Nel parere del Ministero dell’Interno del 3 marzo 2021 si legge: “la verbalizzazione è attività propria del segretario comunale, il quale, oltre al mero riporto degli interventi dei singoli consiglieri e degli altri partecipanti alla seduta, può segnalare fatti e circostanze avvenuti che non emergano dalla registrazione vocale, si ritiene che la forma scritta sia preferibile in quanto fornisce certezza in ordine alla modalità della deliberazione maturata in sede di riunioni degli organi collegiali”.
>> PER APPROFONDIRE: Il Vademecum dell’Amministratore locale. All’interno del volume è presente un utile focus sulle regole di funzionamento degli organi collegiali. Inoltre, in un apposito paragrafo, Amedeo Scarsella tratta il tema delle sedute a distanza, con riferimenti giurisprudenziali aggiornati.
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Come si conciliano queste considerazioni circa la possibilità attribuita ad alcuni organi collegiali di “riunirsi a distanza”, con il diritto / possibilità di partecipazione di terzi , non componenti dell’ organo, ai quali, cmq era garantita la partecipazione in presenza?