Le responsabilità gestionali dei politici nei Piccoli Comuni: indicazioni dell’ANAC e mondo reale
di AMEDEO SCARSELLA
Con una recente delibera l’ANAC è intervenuta sul tema dell’attribuzione ai titolari di incarichi politici del potere di adottare atti di natura tecnica gestionale, fornendo indicazioni ai fini dell’adozione di misure di prevenzione della corruzione e del conflitto di interessi in materia di contratti pubblici ex art. 42 del d.lgs. n. 50/2016 (oggi art. 16 d.lgs. 36/2023 recante nuovo codice appalti).
La delibera, aldilà degli aspetti più propriamente tecnici che saranno approfonditi nelle FAQ ed in altro articolo della presente Newsletter, mi ha colpito per gli aspetti relativi alla gestione del rischio corruzione che l’Autorità ritiene di dover “suggerire”. Mi paiono sinceramente eloquenti di un modo di pensare l’Amministrazione pubblica da parte dell’ANAC che non mi sembra troppo aderente alla realtà.
Prima di affrontare il tema, però, parto da un altro elemento (parto un po’ da lontano). In questi giorni sono rimasto particolarmente sorpreso da un articolo L’ANAC, la trasparenza e la semplificazione pubblicato sul proprio sito da Gianluca Bertagna, che conosco e stimo per la sua competenza e per il senso della misura. La sorpresa nasce non tanto dal contenuto condivisibile dell’articolo sulla nuova modalità di rilevazione della Trasparenza richiesta ai NDV/OIV da fare tramite il portale dell’ANAC, quanto sull’esigenza dalla quale nasce: sfogarsi in qualche modo per un adempimento complesso, imposto per le finalità e con i tempi ritenuti congrui per le funzionalità dell’ANAC, che sembra ignorare completamente le esigenze degli altri soggetti coinvolti dall’adempimento. Si legge nell’articolo “Quello che sta accadendo, quest’anno, ai fini della verifica delle sezioni di Amministrazione Trasparente di ogni ente, ha raggiunto un limite surreale. Più volte, in questi giorni, ho pensato di mollare tutto. Sono serio. Siccome devo “scaricare” tutto questo nervoso, mi sono detto: butto giù due righe, così almeno con il gioco dell’ironia forse mi passa un po’”.
Dico subito che lo sconforto di Gianluca sui tempi, modi e procedure relative alla nuova modalità di rilevazione della trasparenza è lo sconforto di tutti noi. Mi pongo la domanda che non vuole assolutamente essere irriverente: è conosciuto a coloro che decidono queste modalità e queste tempistiche in ANAC quali sono le condizioni attuali dei Comuni italiani, soprattutto quelli di minore dimensione? Si sa, ad esempio, che in questo periodo vi è una pluralità di scadenze, alcune delle quali connesse con il PNRR ed altre il cui mancato assolvimento può condurre addirittura allo scioglimento delle amministrazioni. Aggiungo, senza voler essere contraddittorio, che in tale periodo alcuni lavoratori esercitano un diritto costituzionalmente tutelato: vanno in ferie.
Quello che mi appare chiaro, e lo dico con tutto il rispetto possibile, è che l’ANAC, chiusa nel suo palazzo, insegua un suo mondo ideale, che però è nettamente diverso da quello reale, che mi sembra non percepisca correttamente. Lo dico con grande dispiacere, perché sinceramente credo nell’importanza di un’Autorità che sia da guida per una buona amministrazione. Per essere guida, però, bisogna comprendere appieno le amministrazioni nei confronti delle quali si deve esercitare questo ruolo di positiva influenza.
Veniamo alla delibera ANAC del 20 giugno 2023, n. 291 dalla quale sono partito per questo percorso argomentativo. Si tracciano le possibili misure anticorruzione da prevedere nei Piccoli Comuni dove gli amministratori esercitano ruoli di responsabilità dei servizi. Le riporto di seguito:
“Ferma restando la facoltà per la singola amministrazione di prevedere diverse e/o ulteriori misure a seconda delle proprie peculiarità e organizzazione, ai fini della elaborazione delle misure di prevenzione della corruzione, i Comuni possono valutare di adottare nell’ambito della sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO le seguenti misure di prevenzione, ove compatibili con la struttura organizzativa:
– prevedere che un incarico di responsabile di un ufficio o di un servizio conferito ad un Sindaco o ad un componente della Giunta possa essere oggetto di rotazione nel corso della consiliatura tra i componenti della medesima giunta;
– indicare di modalità operative che favoriscano una maggiore compartecipazione del personale alle attività degli uffici la cui responsabilità è affidata al sindaco o ad un componente della giunta;
– assicurare la doppia firma sull’atto di aggiudicazione di un contratto pubblico nelle ipotesi in cui sia demandata al Sindaco o ad un componente della giunta la responsabilità dell’ufficio Tecnico o lo stesso abbia svolto la funzione di RUP;
– favorire la partecipazione a specifici percorsi formativi in tema di conflitto di interesse finalizzati a supportare, anche attraverso casi pratici, i titolari di incarico politico cui è affidata la responsabilità degli uffici e dei servizi. Tenuto conto delle ridotte dimensioni degli enti, ANAC auspica sia la stipula di accordi tra gli stessi sia che i comuni di grandi dimensioni o le Province e le Città Metropolitane possano intraprendere, utilizzando le proprie strutture, attività di formazione a favore degli enti di ridotte dimensioni”.
Le domande che mi sorgono da questi suggerimenti, trattandosi di Comuni di piccole o, più spesso, piccolissime dimensioni sono le seguenti:
- è stato valutato che si parla di Enti dove è veramente arduo immaginare una flotta di amministratori, capaci su una determinata materia e pronti ad assumere volontariamente e gratuitamente incarichi gestionali, da ruotare addirittura nel corso della consiliatura?
- è stato tenuto nel debito conto che gli amministratori che assumono gli incarichi gestionali lo fanno, assumendo responsabilità senza alcun ritorno economico, perché non vi è la possibilità economica o gestionale di fare diversamente? In tali contesti, la doppia firma, nella stragrande maggioranza dei casi, sarebbe la propria (magari una a destra e l’altra sinistra);
- è stato ipotizzato che nel caso in cui ci fossero uffici con “personale da coinvolgere” probabilmente quel personale svolgerebbe le funzioni di responsabile di servizio, esentando i politici da tale ulteriore incombenza?
- è stato ritenuto realistico che un sindaco, che ovviamente avrà anche un lavoro, nell’ambito delle (poche) ore a disposizione per svolgere l’incarico politico e le funzioni gestionali, possa avere a disposizione del tempo per la “partecipazione a specifici percorsi formativi in tema di conflitto di interesse”? Fermo restando che poi qualcuno dovrebbe andare anche a dirglielo a questi sindaci di partecipare a questi corsi e non voglio immaginare le reazioni!
- si è valutato che in queste amministrazioni la pochezza di risorse è generalmente essa stessa garanzia di buona amministrazione. Si parla di amministrazioni dove si fa attenzione anche all’euro per cercare di mandare avanti le comunità.
Ecco dall’ANAC mi aspetterei più empatia nei confronti di coloro che ogni giorno provano a portare avanti tra mille difficoltà il nostro Paese. Concludo questo mio editoriale, l’ultimo prima della pausa di agosto, augurando a tutti voi delle serene ferie.
Il Vademecum dell’Amministratore locale
Il Vademecum illustra le principali funzioni di competenza di sindaco, giunta e consiglio, gli strumenti a loro disposizione e le ipotesi di responsabilità in cui gli stessi possono incorrere.
L’attenzione è posta alle corrette regole di funzionamento degli organi collegiali, anche quando siano svolte in videoconferenza: ruolo del presidente del consiglio, modalità di convocazione, deposito degli atti, pareri preventivi, sedute di prima e seconda convocazione, numero legale, disciplina degli interventi in consiglio e verbalizzazione.
Sono passate in rassegna le prerogative dei consiglieri comunali: diritto di iniziativa, diritto di accesso, atti di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni ed interpellanze).
Per quello che riguarda lo status degli amministratori locali, vengono analizzati i temi dei permessi e delle aspettative, delle indennità di carica alla luce delle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2022, degli oneri previdenziali, dei rimborsi per le missioni e le spese di viaggio, dell’assicurazione per i rischi connessi al mandato, nonché la problematica relativa al rimborso delle spese legali. In tema di limite al numero di mandati consecutivi, viene illustrata la novità contenuta nella L. 35/2022 che consente lo svolgimento del terzo mandato ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
Particolare attenzione viene posta anche alle incompatibilità per lo svolgimento di incarichi dirigenziali, alla gratuità per gli incarichi professionali, nonché al tema dei nuovi obblighi in materia di trasparenza.
Dopo aver descritto il principio di distinzione delle funzioni tra organi di governo e dirigenti, viene fornita un’ampia rassegna della più recente giurisprudenza in ordine ai casi eccezionali in cui, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, i componenti dell’organo esecutivo possono svolgere funzioni gestionali. Vengono illustrati gli strumenti a disposizione degli amministratori per dettare l’indirizzo politico: il programma di mandato, il DUP, il bilancio di previsione, il programma delle opere pubbliche, il fabbisogno del personale, il PEG, il piano delle performance, i piani triennali per la razionalizzazione della spesa, il piano triennale di prevenzione della corruzione e il nuovo PIAO, Piano integrato di attività e organizzazione, destinato ad assorbire molti atti di programmazione.
Vengono illustrate poi le regole fondamentali di funzionamento della macchina amministrativa. In tale ambito vengono, tra l’altro, analizzate le funzioni del segretario comunale, dei dirigenti e delle posizioni organizzative.
Il tema dei servizi pubblici locali è affrontato per evidenziare gli ampi margini di discrezionalità di cui godono gli organi politici nella loro organizzazione e per evidenziare le nuove forme di responsabilità, senza tralasciare il tema degli affidamenti in house.
Nell’ultimo capitolo viene proposta una descrizione delle responsabilità giuridiche connesse con lo svolgimento del mandato, alla luce delle importanti novità introdotte dal Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020) in materia di responsabilità amministrativa e in ordine al reato di abuso d’ufficio.
Amedeo Scarsella
Segretario Nazionale dell’Unione Nazionale Segretari comunali e provinciali, docente in corsi di formazione ed autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica. Membro del Comitato scientifico del quotidiano online lagazzettadeglientilocali.it.
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