FAQ sull’attribuzione ai componenti della giunta di competenze gestionali nei Piccoli Comuni
a cura di AMEDEO SCARSELLA
Si pubblicano di seguito le risposte alle domande più frequenti (FAQ) in relazione al tema della attribuzione ai componenti della giunta di competenze gestionali nei Piccoli Comuni.
È possibile affidare la responsabilità degli uffici e dei servizi nei Comuni con popolazione inferiore a 5mila abitanti ai componenti dell’organo esecutivo?
L’art. 53, comma 23, della l. n. 388/2000 stabilisce che “gli Enti locali con popolazione inferiore a 5mila abitanti fatta salva l’ipotesi di cui all’articolo 97, comma 4, lettera d), del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, anche al fine di operare un contenimento della spesa, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto disposto all’articolo 3, commi 2, 3 e 4, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e all’articolo 107 del predetto testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale. Il contenimento della spesa deve essere documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio”.
È sufficiente la previsione contenuta nell’art. 53, comma 23, della l. n. 388/2000 per attribuire l’incarico di responsabile degli uffici e dei servizi ai componenti dell’organo esecutivo negli Enti locali con popolazione inferiore a 5mila abitanti?
NO. La norma in commento attribuisce solo la facoltà, per gli Enti locali con popolazione inferiore a 5mila abitanti, di mutare l’organizzazione dell’Ente in termini derogatori rispetto al principio di distinzione delle funzioni tra organi politici e gestionali, a condizione che:
- siano previamente adottate apposite disposizioni regolamentari;
- sia documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio, un contenimento di spesa.
La previsione regolamentare, però, non è di per sé sufficiente ad autorizzare i componenti dell’organo esecutivo ad adottare atti gestionali, in quanto è sempre richiesto un atto successivo di conferimento delle funzioni, adeguatamente motivato da un punto di vista organizzativo e/o economico. È proprio tale successivo atto di assegnazione della responsabilità degli uffici e dei servizi che legittima l’adozione da parte del politico degli atti gestionali.
Primo presupposto perché possano legittimamente attribuirsi funzioni gestionali ai componenti dell’organo esecutivo è l’adozione di “disposizioni regolamentari organizzative”. È quindi necessaria l’approvazione di una modifica regolamentare?
SI, tale soluzione appare ampiamente preferibile. Tuttavia, si segnala che accanto a questa interpretazione, che ritiene necessaria una previsione regolamentare, secondo un altro orientamento giurisprudenziale consolidato, “la disposizione legislativa non necessariamente indica l’approvazione di un regolamento, essendo sufficiente che il relativo provvedimento sia deliberato dalla giunta comunale, quale organo competente in materia di adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi (cfr. Consiglio di Stato, IV, 23 febbraio 2009, n. 1070; V, 6 marzo 2007, n. 1052; TAR Lombardia, Milano, II, 18 maggio 2011, n. 1278; TAR Lazio, Roma, II-ter, 22 marzo 2011, n. 2534)”. Secondo tale interpretazione “le disposizioni regolamentari organizzative cui fa riferimento la norma non necessariamente indicano l’approvazione di un regolamento, e, in ogni caso, ai sensi dell’art 48 del TUEL è altresì di competenza della giunta l’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi” (così espressamente TAR Lombardia, 18 luglio 2017, n. 1644).
Secondo presupposto perché possano legittimamente attribuirsi funzioni gestionali ai componenti dell’organo esecutivo è il contenimento della spesa che “deve essere documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio”. La norma fa quindi riferimento al bilancio di previsione?
SI. La norma sembrerebbe fare riferimento al bilancio di previsione, che per il carattere programmatico e autorizzatorio, dovrebbe abilitare l’esercizio della facoltà, prevista dalle disposizioni regolamentari dell’Ente. La giurisprudenza, però, ha chiarito che “l’effettività del contenimento della spesa deve poi essere autonomamente confermata con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio”, facendo intendere che, se il contenimento della spesa è un motivo necessario per il conferimento delle funzioni gestionali ai politici, lo stesso può essere dimostrato anche in un momento successivo rispetto a quello in cui viene adottato l’atto di attribuzione delle funzioni gestionali.
L’attribuzione della responsabilità degli uffici e dei servizi consente al componente dell’organo esecutivo di effettuare tutti gli atti connessi con la funzione?
Pertanto, lo stesso non solo adotta determinazioni, ordinanze gestionali, atti di gestione dei rapporti di lavoro, ma partecipa anche come presidente nelle commissioni.
L’art. 35, comma 3, lett. e), del d.lgs. n. 165/2001 impone che i componenti delle commissioni di concorso siano esperti e “non siano componenti dell’organo di direzione politica dell’amministrazione, che non ricoprano cariche politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle associazioni professionali”. È possibile presiedere le Commissioni di concorso per il componente dell’organo esecutivo nominato responsabile del personale?
In realtà sul punto sussistevano molti dubbi che sono stati risolti dal Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza n. 3436 del 29 aprile 2021 dove si legge che “L’art. 53, comma 23, cit., infatti, introduce una deroga espressa alla norma che riserva ai dirigenti comunali la responsabilità degli uffici e dei servizi (l’art. 107 del TUEL. All’interno di questa disposizione è contenuta anche la norma che attribuisce ai dirigenti «la presidenza delle commissioni di gara e di concorso» [comma 3, lett. a)]; funzione il cui svolgimento, nel disegno dell’art. 107 cit., discende direttamente dal conferimento dell’incarico di dirigente dell’ufficio o del servizio. Pertanto, la possibilità di conferire l’incarico dirigenziale (o di responsabile del servizio) anche ai componenti dell’organo esecutivo implica necessariamente l’attribuzione delle funzioni e dei compiti che a quell’incarico sono, per legge, ricollegati” (per un commento alla sentenza si veda A. Scarsella, Legittima la presidenza della commissione di concorso del sindaco nei Comuni con meno di 5mila abitanti).
L’incarico di RUP può essere conferito ad un titolare di incarico politico avvalendosi della deroga di cui all’art. 53, co. 23 della l. 388/2000?
SI, ma ciò soltanto in caso di carenza in organico di figure idonee a ricoprire la funzione di RUP e qualora detta carenza non possa essere altrimenti superata senza incorrere in maggiori oneri per l’amministrazione. Si tratta di una posizione espressa dall’ANAC prima nella FAQ n. 1, relativa alla delibera 1007/2017 con cui sono state aggiornate le Linee guida n. 3/2016, poi confermata nella recentissima delibera del 20 giugno 2023. n. 291 (sul punto si veda l’approfondimento A. Scarsella, Possibile (in casi eccezionali) affidare l’incarico di RUP agli assessori).
Il titolare dell’incarico politico cui è affidata la responsabilità degli uffici e dei servizi è tenuto a rendere, all’atto dell’assegnazione all’Ufficio, la dichiarazione sostitutiva ai sensi degli artt. 6, co. 1, del d.P.R. n. 62/2013 e 6-bis della l. n. 241/1990?
SI, in quanto lo stesso è da ritenersi parte dell’organizzazione dell’ente e conseguentemente tenuto a tale dichiarazione. Inoltre, dovrà rendere anche una dichiarazione riferita alla singola procedura di gara nell’ipotesi in cui ritenga di trovarsi in una situazione di conflitto di interessi rispetto alla specifica procedura di gara e alle circostanze conosciute che potrebbero far insorgere detta situazione. Quando le funzioni gestionali relative all’Ufficio tecnico sono assegnate al sindaco o a un assessore, anche a questi ultimi devono estendersi gli obblighi dichiarativi derivanti dall’applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 50/2016 per le procedure e i contratti per i quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano stati pubblicati prima del 1° luglio 2023 (o, nel caso di contratti senza pubblicazione del bando o avviso, siano stati inviati gli avvisi a presentare offerte entro il suddetto termine). Per le procedure indette a partire dal 1° luglio 2023, le dichiarazioni si configurano quale misura adeguata alla gestione del conflitto di interessi che la stazione appaltante è tenuta ad adottare ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. 36/2023, al fine di garantire il rispetto degli adempimenti relativi all’obbligo di comunicare situazioni di conflitto di interessi e all’obbligo di astensione da parte dei soggetti coinvolti nella procedura di aggiudicazione e nella fase di esecuzione del contratto (delibera ANAC n. 291 del 20 giugno 2023).
La dichiarazione relativa ad eventuali situazioni di conflitto di interessi effettuata dal sindaco può essere indirizzata a se stesso?
NO, è necessario che il Comune, tenendo conto della propria organizzazione, individui i soggetti cui le dichiarazioni sul conflitto di interesse debbano essere rese. A tal fine occorre sempre evitare che sia lo stesso interessato ad effettuare autonomamente la valutazione di questioni che dovessero porsi in relazione alla propria situazione. Ad esempio, il destinatario delle dichiarazioni del sindaco o di un assessore potrebbe essere lo stesso che riceve quelle degli altri dirigenti (segretario generale, Ufficio del personale, RPTC); oppure la dichiarazione potrebbe essere resa alla giunta comunale in quanto organo deputato alla nomina del sindaco/assessore quale responsabile dell’Ufficio (delibera ANAC n. 291 del 20 giugno 2023). Sulle perplessità relative alla nomina da parte della giunta comunale del sindaco/assessore quale responsabile dell’Ufficio si veda l’approfondimento della presente Newsletter A chi compete la nomina del sindaco come Responsabile di servizio negli enti con popolazione inferiore a 5mila abitanti?
Il Vademecum dell’Amministratore locale
Il Vademecum illustra le principali funzioni di competenza di sindaco, giunta e consiglio, gli strumenti a loro disposizione e le ipotesi di responsabilità in cui gli stessi possono incorrere.
L’attenzione è posta alle corrette regole di funzionamento degli organi collegiali, anche quando siano svolte in videoconferenza: ruolo del presidente del consiglio, modalità di convocazione, deposito degli atti, pareri preventivi, sedute di prima e seconda convocazione, numero legale, disciplina degli interventi in consiglio e verbalizzazione.
Sono passate in rassegna le prerogative dei consiglieri comunali: diritto di iniziativa, diritto di accesso, atti di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni ed interpellanze).
Per quello che riguarda lo status degli amministratori locali, vengono analizzati i temi dei permessi e delle aspettative, delle indennità di carica alla luce delle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2022, degli oneri previdenziali, dei rimborsi per le missioni e le spese di viaggio, dell’assicurazione per i rischi connessi al mandato, nonché la problematica relativa al rimborso delle spese legali. In tema di limite al numero di mandati consecutivi, viene illustrata la novità contenuta nella L. 35/2022 che consente lo svolgimento del terzo mandato ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
Particolare attenzione viene posta anche alle incompatibilità per lo svolgimento di incarichi dirigenziali, alla gratuità per gli incarichi professionali, nonché al tema dei nuovi obblighi in materia di trasparenza.
Dopo aver descritto il principio di distinzione delle funzioni tra organi di governo e dirigenti, viene fornita un’ampia rassegna della più recente giurisprudenza in ordine ai casi eccezionali in cui, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, i componenti dell’organo esecutivo possono svolgere funzioni gestionali. Vengono illustrati gli strumenti a disposizione degli amministratori per dettare l’indirizzo politico: il programma di mandato, il DUP, il bilancio di previsione, il programma delle opere pubbliche, il fabbisogno del personale, il PEG, il piano delle performance, i piani triennali per la razionalizzazione della spesa, il piano triennale di prevenzione della corruzione e il nuovo PIAO, Piano integrato di attività e organizzazione, destinato ad assorbire molti atti di programmazione.
Vengono illustrate poi le regole fondamentali di funzionamento della macchina amministrativa. In tale ambito vengono, tra l’altro, analizzate le funzioni del segretario comunale, dei dirigenti e delle posizioni organizzative.
Il tema dei servizi pubblici locali è affrontato per evidenziare gli ampi margini di discrezionalità di cui godono gli organi politici nella loro organizzazione e per evidenziare le nuove forme di responsabilità, senza tralasciare il tema degli affidamenti in house.
Nell’ultimo capitolo viene proposta una descrizione delle responsabilità giuridiche connesse con lo svolgimento del mandato, alla luce delle importanti novità introdotte dal Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020) in materia di responsabilità amministrativa e in ordine al reato di abuso d’ufficio.
Amedeo Scarsella
Segretario Nazionale dell’Unione Nazionale Segretari comunali e provinciali, docente in corsi di formazione ed autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica. Membro del Comitato scientifico del quotidiano online lagazzettadeglientilocali.it.
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