A chi compete la nomina del sindaco come Responsabile di servizio negli Enti con popolazione inferiore a 5mila abitanti?
L’art. 53, comma 23, della l. n. 388/2000 stabilisce che “gli Enti locali con popolazione inferiore a cinquemila abitanti fatta salva l’ipotesi di cui all’articolo 97, comma 4, lettera d), del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, anche al fine di operare un contenimento della spesa, possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, se necessario anche in deroga a quanto disposto all’articolo 3, commi 2, 3 e 4, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e all’articolo 107 del predetto testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale. Il contenimento della spesa deve essere documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio” (per un approfondimento sulla disposizione in parola sia consentito il rinvio ad A. Scarsella, L’attribuzione di funzioni gestionali ai componenti dell’organo esecutivo nei Piccoli Comuni: le indicazioni della giurisprudenza, Comuni d’Italia, 3/2021).
La norma in commento attribuisce solo la facoltà, per gli Enti locali con popolazione inferiore a 5mila abitanti, di mutare l’organizzazione dell’ente in termini derogatori rispetto al principio di distinzione delle funzioni tra organi politici e gestionali, a condizione che:
- siano previamente adottate apposite disposizioni regolamentari;
- sia documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio, un contenimento di spesa.
La previsione regolamentare, però, non è di per sé sufficiente ad autorizzare i componenti dell’organo esecutivo ad adottare atti gestionali, in quanto è sempre richiesto un atto successivo di conferimento delle funzioni, adeguatamente motivato da un punto di vista organizzativo e/o economico. È proprio tale successivo atto di assegnazione della responsabilità degli uffici e dei servizi che legittima l’adozione da parte del politico degli atti gestionali.
Secondo l’art. 50, comma 10, del TUEL il sindaco nomina i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuisce e definisce gli incarichi dirigenziali secondo le modalità ed i criteri stabiliti dagli artt. 109 e 110, nonché dallo statuto e dai regolamenti comunali.
Se la nomina deve essere fatta al sindaco, chi provvede in tal senso, versando lo stesso in una situazione di conflitto di interessi?
A questa domanda di recente è stata fornita la seguente risposta: provvede la giunta comunale. Tale conclusione si legge sia nel parere del Servizio consulenza della Regione Friuli Venezia Giulia del 6 marzo 2023, sia nella delibera ANAC del 20 giugno 2023, n. 291.
Personalmente la soluzione non mi convince affatto, in quanto sposta la competenza da un organo di governo ad un altro sulla base del conflitto di interessi di un soggetto. In realtà, se all’interno del consiglio comunale vi è la maggioranza dei consiglieri che ha un obbligo di astensione con una determinata proposta, la competenza non si sposta alla giunta comunale (si pensi all’approvazione degli strumenti urbanistici, che ha comportato la necessità di individuare soluzioni differenti allo spostamento di competenza, anche con modifiche normative). Lo stesso avviene nel caso di un atto di competenza della giunta comunale, in caso di obbligo di astensione della maggioranza dei componenti, non è che si è mai ipotizzato il sorgere di una competenza consiliare.
In realtà, principio fondamentale dell’ordinamento degli Enti locali è che le competenze attribuite dal legislatore ad un organo di governo non possono essere esercitate da altri organi, pena l’illegittimità dei provvedimenti per incompetenza. Sotto tale aspetto, va rilevato che – per il principio di legalità – un organo amministrativo può delegare ad un altro organo i poteri di cui sia titolare solo qualora una legge lo consenta. Infatti, solo una disposizione di rango primario può consentire ad un organo amministrativo di devolvere ulteriori poteri ad un altro organo, con i relativi obblighi e le relative responsabilità. Il legislatore prevede una deroga al principio dell’immodificabilità delle competenze esclusivamente per le deliberazioni attinenti alle variazioni di bilancio, di competenza del consiglio comunale, che possono essere adottate in via d’urgenza dalla giunta comunale, che necessitano però della ratifica del consiglio nei sessanta giorni successivi, a pena di decadenza (art. 42, comma 4, TUEL).
In realtà, la nostra problematica appare più semplice da risolvere, anche grazie alla presenza nel nostro ordinamento di una figura chiamata a sostituire il sindaco in caso di assenza o impedimento, ossia il vicesindaco (art. 53, comma 2, del TUEL).
A mio modo di vedere, nel rispetto del principio di immodificabilità delle competenze degli organi amministrativi, è solo il vicesindaco che può intervenire in sostituzione del sindaco a conferire l’incarico di responsabile di servizio allo stesso sindaco ai sensi dell’art. 53, comma 23, della l. n. 388/2000.
Il Vademecum dell’Amministratore locale
Il Vademecum illustra le principali funzioni di competenza di sindaco, giunta e consiglio, gli strumenti a loro disposizione e le ipotesi di responsabilità in cui gli stessi possono incorrere.
L’attenzione è posta alle corrette regole di funzionamento degli organi collegiali, anche quando siano svolte in videoconferenza: ruolo del presidente del consiglio, modalità di convocazione, deposito degli atti, pareri preventivi, sedute di prima e seconda convocazione, numero legale, disciplina degli interventi in consiglio e verbalizzazione.
Sono passate in rassegna le prerogative dei consiglieri comunali: diritto di iniziativa, diritto di accesso, atti di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni ed interpellanze).
Per quello che riguarda lo status degli amministratori locali, vengono analizzati i temi dei permessi e delle aspettative, delle indennità di carica alla luce delle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2022, degli oneri previdenziali, dei rimborsi per le missioni e le spese di viaggio, dell’assicurazione per i rischi connessi al mandato, nonché la problematica relativa al rimborso delle spese legali. In tema di limite al numero di mandati consecutivi, viene illustrata la novità contenuta nella L. 35/2022 che consente lo svolgimento del terzo mandato ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
Particolare attenzione viene posta anche alle incompatibilità per lo svolgimento di incarichi dirigenziali, alla gratuità per gli incarichi professionali, nonché al tema dei nuovi obblighi in materia di trasparenza.
Dopo aver descritto il principio di distinzione delle funzioni tra organi di governo e dirigenti, viene fornita un’ampia rassegna della più recente giurisprudenza in ordine ai casi eccezionali in cui, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, i componenti dell’organo esecutivo possono svolgere funzioni gestionali. Vengono illustrati gli strumenti a disposizione degli amministratori per dettare l’indirizzo politico: il programma di mandato, il DUP, il bilancio di previsione, il programma delle opere pubbliche, il fabbisogno del personale, il PEG, il piano delle performance, i piani triennali per la razionalizzazione della spesa, il piano triennale di prevenzione della corruzione e il nuovo PIAO, Piano integrato di attività e organizzazione, destinato ad assorbire molti atti di programmazione.
Vengono illustrate poi le regole fondamentali di funzionamento della macchina amministrativa. In tale ambito vengono, tra l’altro, analizzate le funzioni del segretario comunale, dei dirigenti e delle posizioni organizzative.
Il tema dei servizi pubblici locali è affrontato per evidenziare gli ampi margini di discrezionalità di cui godono gli organi politici nella loro organizzazione e per evidenziare le nuove forme di responsabilità, senza tralasciare il tema degli affidamenti in house.
Nell’ultimo capitolo viene proposta una descrizione delle responsabilità giuridiche connesse con lo svolgimento del mandato, alla luce delle importanti novità introdotte dal Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020) in materia di responsabilità amministrativa e in ordine al reato di abuso d’ufficio.
Amedeo Scarsella
Segretario Nazionale dell’Unione Nazionale Segretari comunali e provinciali, docente in corsi di formazione ed autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica. Membro del Comitato scientifico del quotidiano online lagazzettadeglientilocali.it.
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