Le limitazioni alle attività dei consigli comunali in vista delle elezioni amministrative
L’art. 38, comma 5, del TUEL prevede che “I consigli durano in carica sino all’elezione dei nuovi, limitandosi, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ad adottare gli atti urgenti e improrogabili”.
Si avvicinano le elezioni amministrative e per i Comuni chiamati al voto assume rilievo nell’attività dei consigli comunali fare attenzione al rispetto della norma citata, che non impedisce dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali di deliberare, ma consente di farlo esclusivamente con riferimento agli atti urgenti e non prorogabili.
Una delle questioni controverse che riguardano la norma è sempre stata quella di individuare “l’estensione da riconoscere alla nozione di “atti urgenti ed improrogabili”, anche al fine di evitare eventuali contenziosi in sede giurisdizionale, ed a chi competa la valutazione circa la loro sussistenza” (circolare del Ministero dell’Interno del 7 dicembre 2006). Rimandando ad apposito articolo l’approfondimento di tale tematica, nel presente articolo ci soffermeremo ad analizzare la ratio di tale norma e il suo ambito di applicazione oggettivo e soggettivo.
Il divieto in questione “è espressione del più generale principio secondo il quale i poteri amministrativi si affievoliscono fino ad erodersi del tutto man mano che si avvicinano alla loro scadenza” (cfr. TAR Puglia sentenza n. 382/2004).
Il Consiglio di Stato ha da tempo chiarito che “i limiti alla potestà deliberativa del consiglio comunale durante la campagna elettorale per il rinnovo dei componenti del predetto organo stabiliti dall’art. 38, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000, trovano la loro ragion d’essere nell’esigenza di prevenire ogni interferenza dell’organo in carica con il libero svolgimento della competizione elettorale. La scelta degli elettori potrebbe, invero, restare condizionata da scelte di particolare rilievo politico nell’imminenza delle votazioni che, in alcuni casi, potrebbero per di più provenire da soggetti che a loro volta rivestano la qualità di candidati al rinnovo dell’organo” (Consiglio di Stato, Sez. I, 15 ottobre 2003, n. 2955).
La disposizione di cui all’art. 38 TUEL è strettamente riferibile agli atti di competenza dei consigli comunali secondo l’interpretazione correttamente data sia dalla giurisprudenza che dal Ministero dell’Interno (si veda il parere del 4 febbraio 2020, che ha rilevato come “la citata norma, tuttavia, è specifica per i consigli comunali (e provinciali) e non sembra applicabile per analogia alle giunte ed ai sindaci”).
Altra precisazione fatta di recente dal Consiglio di Stato attiene al fatto che “i limiti posti dalla disposizione non hanno riguardo alla materia bensì all’attività dell’“organo consiglio comunale”; del resto, ove la disposizione dell’art. 38 comma 2 TUEL si riferisse alla giunta si determinerebbe una paralisi dell’attività amministrativa degli Enti locali nel periodo pre-elettorale” (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 11347 del 29 dicembre 2023; nello stesso senso sentenza n. 10487 del 4 dicembre 2023).
Il riferimento è alle competenze del consiglio comunale e non alle materie che le disposizioni normative attribuiscono alla competenza dello stesso organo. La sentenza citata ha avuto modo di precisare tale concetto, ricordando come la Giunta comunale abbia competenza sull’approvazione dei piani attuativi qualora non comportino variante allo strumento urbanistico generale (cosa che riguardava proprio il caso sottoposto all’esame del giudice amministrativo). Ebbene, essendo la competenza relativa a quel determinato atto della giunta comunale, seppur i “piani territoriali ed urbanistici” rientrino tra le materie di competenza del consiglio comunale, la deliberazione dell’organo esecutivo è stata ritenuta legittima.
Altra notazione riguarda l’attività dei commissari straordinari. Con riferimento al commissario straordinario la sua attività non sembra destinataria delle limitazioni di cui all’art. 38, comma 5, del TUEL: “Il commissario straordinario, pertanto, quale organo governativo esterno ed in posizione di terzietà rispetto all’esito dell’indetta competizione elettorale, può esercitare senza preclusioni i compiti di amministrazione attiva del consiglio comunale derivanti dal decreto di nomina” (circolare del Ministero dell’Interno del 7 dicembre 2006). Secondo la richiamata circolare, la questione non si pone sotto il profilo della legittimità, ma il problema va considerato sotto il diverso profilo dell’opportunità.
Infine, altra giurisprudenza ha ritenuto che la norma si riferisca alla vera e propria attività deliberativa-provvedimentale dei consigli comunali, ma non riguarda invece gli atti di indirizzo, ritenendo di non dover accogliere la censura avverso una mozione approvata dall’organo consiliare uscente “di per sé priva di effetti pregiudizievoli” (in tal senso, TAR Lombardia, Sez. I, sentenza n. 592 del 3 aprile 2020).
Nella presente Newsletter sono anche predisposte delle FAQ che possono costituire un’utile guida per gli operatori.
Il Vademecum dell’Amministratore locale
Il Vademecum illustra le principali funzioni di competenza di sindaco, giunta e consiglio, gli strumenti a loro disposizione e le ipotesi di responsabilità in cui gli stessi possono incorrere.
L’attenzione è posta alle corrette regole di funzionamento degli organi collegiali, anche quando siano svolte in videoconferenza: ruolo del presidente del consiglio, modalità di convocazione, deposito degli atti, pareri preventivi, sedute di prima e seconda convocazione, numero legale, disciplina degli interventi in consiglio e verbalizzazione.
Sono passate in rassegna le prerogative dei consiglieri comunali: diritto di iniziativa, diritto di accesso, atti di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni ed interpellanze).
Per quello che riguarda lo status degli amministratori locali, vengono analizzati i temi dei permessi e delle aspettative, delle indennità di carica alla luce delle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2022, degli oneri previdenziali, dei rimborsi per le missioni e le spese di viaggio, dell’assicurazione per i rischi connessi al mandato, nonché la problematica relativa al rimborso delle spese legali. In tema di limite al numero di mandati consecutivi, viene illustrata la novità contenuta nella L. 35/2022 che consente lo svolgimento del terzo mandato ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
Particolare attenzione viene posta anche alle incompatibilità per lo svolgimento di incarichi dirigenziali, alla gratuità per gli incarichi professionali, nonché al tema dei nuovi obblighi in materia di trasparenza.
Dopo aver descritto il principio di distinzione delle funzioni tra organi di governo e dirigenti, viene fornita un’ampia rassegna della più recente giurisprudenza in ordine ai casi eccezionali in cui, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, i componenti dell’organo esecutivo possono svolgere funzioni gestionali. Vengono illustrati gli strumenti a disposizione degli amministratori per dettare l’indirizzo politico: il programma di mandato, il DUP, il bilancio di previsione, il programma delle opere pubbliche, il fabbisogno del personale, il PEG, il piano delle performance, i piani triennali per la razionalizzazione della spesa, il piano triennale di prevenzione della corruzione e il nuovo PIAO, Piano integrato di attività e organizzazione, destinato ad assorbire molti atti di programmazione.
Vengono illustrate poi le regole fondamentali di funzionamento della macchina amministrativa. In tale ambito vengono, tra l’altro, analizzate le funzioni del segretario comunale, dei dirigenti e delle posizioni organizzative.
Il tema dei servizi pubblici locali è affrontato per evidenziare gli ampi margini di discrezionalità di cui godono gli organi politici nella loro organizzazione e per evidenziare le nuove forme di responsabilità, senza tralasciare il tema degli affidamenti in house.
Nell’ultimo capitolo viene proposta una descrizione delle responsabilità giuridiche connesse con lo svolgimento del mandato, alla luce delle importanti novità introdotte dal Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020) in materia di responsabilità amministrativa e in ordine al reato di abuso d’ufficio.
Amedeo Scarsella
Segretario Nazionale dell’Unione Nazionale Segretari comunali e provinciali, docente in corsi di formazione ed autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica. Membro del Comitato scientifico del quotidiano online lagazzettadeglientilocali.it.
© RIPRODUZIONE RISERVATA
Io vorrei sapere se posso approvare in consiglio comunale una variazione di bilancio con applicazione dell’avanzo
In data 29 aprile dopo il consuntivo?