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Il segretario come figura chiave per contemperare legalità ed efficienza

Il segretario come figura chiave per contemperare legalità ed efficienza

di PASQUALE MONEA E MARCO MORDENTI

Accantonato il progetto di riforma che prevedeva l’abolizione dei segretari comunali, in verità non troppo fortunato, il tema relativo alle funzioni e all’organizzazione degli stessi non appare tuttavia affatto superato: si pone ancora oggi la necessità di assegnare a tale figura un ruolo chiaro e ben definito eliminando alcune evidenti ambiguità, alla luce dell’orientamento generale della Corte costituzionale che subordina la legittimità dello spoil system alla natura apicale degli incarichi (cfr. sentenza n. 52/2017 in attesa dell’attesa pronuncia sulla disciplina specifica dei segretari richiesta dal Tribunale di Brescia). Su questi temi si dovrà necessariamente riaprire il confronto in Parlamento, abbandonando le logiche di parte e concentrandosi sull’esigenza fondamentale di assicurare una guida autorevole negli Enti locali, in modo da arginare gli effetti della perdurante crisi economica ma anche della emergenza legalitaria che frena soprattutto certe aree del Paese.

Legalità ed efficienza nella Pubblica Amministrazione

Si commette spesso nel nostro Paese l’errore di mettere in contrapposizione il principio di legalità con le esigenze, certamente imprescindibili, di una maggiore efficienza gestionale, senza cogliere il senso profondo della nostra Carta costituzionale che all’articolo 97 richiama i principi di imparzialità e buon andamento in quanto coessenziali in una moderna Pubblica Amministrazione. A ben vedere, un’azienda pubblica non può essere per definizione efficace ed efficiente se non è trasparentegli stessi controlli, interni ed esterni, sull’azione amministrativa – se attuati con modalità corrette – rappresentano uno strumento essenziale per migliorare la qualità dei servizi.
Assai interessante, sotto questo profilo, è la mappa della “corruzione percepita” pubblicata da Transparency Internationalall’inizio del 2018: l’Italia occupa il 54° posto nella classifica mondiale e il 25° posto in Europa. Non sono sempre dati riferibili a episodi reali, ma la loro percezione rappresenta comunque un grave problema su cui occorre intervenire in modo drastico; l’illegalità percepita, infatti, costituisce un fattore rilevante di sfiducia nelle istituzioni, condizionando negativamente i potenziali investitori.
L’illegalità si riverbera inevitabilmente sul piano economico; non è un caso forse se l’Italia, pur essendo finalmente in ripresa, è fanalino di coda nelle classifiche sulla crescita pubblicate quest’anno dalla Commissione europea, con il più basso tasso di aumento del PIL nei Paesi dell’Unione. Tutte le analisi evidenziano la relazione inversa tra la competitività dei sistemi, nazionali e locali, ed il rispettivo livello di corruzione: i luoghi dove la corruzione è più alta sono, infatti, gli stessi dove è più difficile fare impresa.
La legalità diventa un obiettivo prioritario, a maggior ragione, in un periodo come quello che stiamo attraversando, nel quale le persone si organizzano sempre più numerose su internet segnalando abusi e disuguaglianze. In definitiva, non ci può essere sviluppo senza rispetto della legalità: per dirla con Amartya Sen, “non c’è crescita senza democrazia”.

Il ruolo apicale negli Enti locali

Coerentemente con tale assunto ogni organizzazione pubblica deve essere guidata da un soggetto apicale con adeguata formazione ed esperienza, in grado di dare un contributo rilevante in attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento. In tale contesto occorre superare l’asimmetria degli assetti direzionali previsti dal Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), che all’art. 97, comma 4, consente di attribuire al segretario semplici compiti di coordinamento meno pregnanti rispetto alla funzione direzionale di cui all’art. 108.
Ciò premesso, è del tutto evidente che l’affidamento del ruolo apicale negli Enti locali deve essere legato al possesso di tutte le competenze multidisciplinari necessarie, di natura sia giuridica sia gestionale, da verificare già in fase di accesso mediante concorso pubblico all’Albo professionale e successivamente con riferimento alla diversa dimensione degli enti. In questo modo si mette a disposizione delle Amministrazioni locali personale altamente specializzato, dotato di una spiccata attitudine organizzativa e al tempo stesso con una profonda conoscenza delle procedure da seguire per raggiungere gli obiettivi programmati dagli organi di governo.
In un certo momento storico si è pensato che il ruolo in esame potesse essere slegato dal sistema concorsuale ed essere affidato, quindi, a manager scelti in via fiduciaria benché privi solitamente di un curriculum adeguato con riferimento ai diversi profili richiesti. Una scelta controproducente che ha prodotto in alcuni casi un significativo inasprimento della magistratura penale e contabile, senza un effettivo valore aggiunto per le autonomie.
Occorre ripartire da queste considerazioni e correggere semmai gli aspetti critici del sistema attuale, abbandonando gli eccessi di segno opposto finalizzati alla conservazione acritica o, al contrario, alla abrogazione dell’esistente. Devono essere individuati idonei strumenti selettivi e formativi, anche mutuati da esperienze avanzate come quella francese, al fine di mettere il dirigente apicale in condizione di raggiungere gli obiettivi assegnati nel rispetto del principio di legalità.

La scelta del segretario

Va considerato infine il tema della legittimità della scelta del segretario da parte del singolo Ente presso il quale deve svolgere le funzioni direzionali nonché quelle di controllo. Si ritiene ormai improrogabile consolidare il procedimento formale di nomina in modo da armonizzare le esigenze contrapposte del nominante e del nominato, fermo restando che su questa delicata questione l’ultima parola spetta alla Corte costituzionale chiamata dal Tribunale di Brescia a pronunciarsi sulla decadenza automatica degli incarichi a fine mandato.
Peraltro, immaginare che per la nomina di un dirigente a contratto si debba necessariamente passare per una corretta comparazione tra più curricula e che invece si possa slegare la scelta del segretario da ogni regola di buon senso è fuori dal contesto non solo delle regole costituzionali ma probabilmente anche dal senso di legalità che i cittadini chiedono a gran voce. Il processo di pubblicazione della sede e di nomina del titolare dovrebbe essere governato da un organismo tecnico terzo e di assoluta autorevolezza; si può valutare anche l’ipotesi di giungere alla definizione di una rosa di candidati, fra i quali il capo dell’amministrazione sceglie il segretario.
In un modello costituzionalmente orientato di “fiduciarietà temperata”, la scelta del segretario deve svolgersi con modalità ampiamente discrezionali ma non tali da sconfinare nell’assoluta arbitrarietà. A tal fine, la nomina deve essere procedimentalizzata dal Legislatore oltre che ancorata alla esistenza di un Albo professionale “dinamico” a cui si accede per concorso e nel quale si progredisce tramite verifica delle competenze necessarie, dall’ambito giuridico a quello gestionale, nell’ottica di contemperare gli obiettivi di legalità e di efficienza.
La questione, peraltro, potrebbe essere totalmente rimessa in discussione dalla decisione della Corte Costituzionale sullo spoil system dei segretari comunali e la decadenza automatica: sarà necessario verificare il pensiero della Corte Costituzionale in ordine alla “condivisione politica” ed apicalità del segretario comunale elementi sui quali si fonderà la valutazione circa l’esistenza o meno di una decadenza costituzionalmente orientata.

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In connessione stretta con questo tema leggi anche l’articolo di Tiziano Tessaro intitolato Status e ruolo del segretario comunale: una moderna araba fenice, tratto dalla rivista Maggioli Comuni d’Italia.

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