Rivalutare il PIAO: una rassegna critica su un importante strumento di governance pubblica

a cura di FRANCESCO BECCARI*

L’Amministrazione Pubblica italiana si trova oggi ad attraversare una fase di importante trasformazione, un momento storico in cui la convergenza tra le scadenze – oramai raggiunte – del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e l’evoluzione dottrinale del New Public Management verso il Public Value Governance impone un ripensamento radicale degli strumenti di governo.

Al centro di questo vortice riformatore si colloca il Piano Integrato di Attività e di Organizzazione (PIAO), introdotto dall’articolo 6 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113. Presentato come la rivoluzione della programmazione nella Pubblica Amministrazione, il PIAO ha rischiato, sin dalle sue prime redazioni da parte degli Enti, di trasformarsi in quello che il Consiglio di Stato aveva lucidamente paventato: una mera “giustapposizione di piani”, un esercizio di “taglia e cuci” burocratico privo di anima strategica (si vedano i pareri n. 506 e n. 902 del 2022). Ed ancora oggi in molti Enti Locali resta un “oggetto misterioso”, un mero adempimento burocratico vissuto come un collage di vecchi piani,, oltre che come un ulteriore peso per i Segretari Generali o comunque per chi deve redigerlo.

Questa serie di 7 articoli, intitolata “Rivalutare il PIAO”, nasce proprio per ribaltare questa prospettiva “adempimentale”: non più un obbligo di legge, ma un metodo di governo per produrre Valore Pubblico reale.
Nasce dalla volontà, da parte di chi scrive, di provare a raccontare nuovamente e con parole il più possibili semplici e di uso comune, la specifica natura del PIAO, di rafforzarne la sua identità come strumento programmatorio che non solo ha l’ambizione di tenere insieme la prospettiva politica con quella economica e quindi operativa, del quotidiano, ma – addirittura – di dimostrare, con il concetto di integrazione verticale ed orizzontale, che quello che viene svolto quotidianamente negli uffici, le scelte che si fanno nel programmare le assunzioni o nel progettare la formazione del personale, non sono attività o programmi fini a se stessi ma sono funzionali (questa è una delle “parole magiche” che bisogna imparare ad utilizzare quando si redige il PIAO e di cui soprattutto va compreso il significato specifico) alla creazione di qualcosa di più “alto”, che viene chiamato “valore pubblico”.

L’occasione per questa disamina approfondita è offerta dalla recente pubblicazione delle Linee Guida 2025 da parte del Dipartimento della Funzione Pubblica. Nonostante il nobile tentativo di far chiarezza, rimane comunque, per chi scrive, un documento ancora troppo complesso e fitto di concetti assolutamente non facili da comprendere. Da qui il tentativo, con questi sette articoli, di veicolare tali concetti ma in modo auspicabilmente più fruibili.

Il filo conduttore che legherà queste analisi sarà inevitabilmente il concetto di Valore Pubblico (VP), non però inteso come una petizione di principio accademica o come un semplice rapporto causa-effetto (“poichè ho realizzato le mie performance e le mie performance sono collegate agli obiettivi operativi i quali sono collegati a quelli strategici i quali discendono dalle linee programmatiche della Giunta, allora ho prodotto Valore Pubblico”) o, peggio ancora, come “principio dogmatico” ovvero come frutto di un “atto di fede” (“poichè io sono una Pubblica Amministrazione non posso far altro che produrre Valore Pubblico”), bensì come l’unità di misura inderogabile dell’agire amministrativo. La legalità formale che segna da sempre l’agire amministrativo (correttamente, finchè non diventa un feticcio che limita e paralizza) e la più recente performance intesa come efficienza, lasciano ora il campo ad una terza via: quella della misurazione dell’azione amministrativa che genera benessere multidimensionale per la comunità.

Leggi anche:
– PIAO, nuove linee guida 2025: un passo in avanti verso una programmazione integrata;
– PIAO, nuove linee guida per rafforzare la programmazione nella PA.

La paternità rinnegata del PIAO

Affronteremo inizialmente uno dei “peccati originali” del PIAO ovvero che il PIAO abbia sofferto e soffra, tra le altre cose, di un “deficit” di paternità politica (e per “politica” si intende di tutti quegli organi, dalle Giunte ai Consigli di Amministrazione, che hanno il compito di tracciare una rotta): delegato ai Segretari Generali, ai Responsabili della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (RPCT) e ai dirigenti delle risorse umane, il piano è diventato spesso un documento “da fare”, ovvero tecnicamente (quasi) ineccepibile ma strategicamente muto.

Le nuove Linee Guida, ponendo l’accento sulla “selettività” degli obiettivi e sulla “piramide del valore”, chiamano a gran voce invece il vertice politico a uscire dalla propria comfort zone e ad appropriarsi del timone anche di questa programmazione (non quindi limitandosi al solo dal DUP), innalzando quindi il PIAO a vero e proprio “atto di governo”. Non è infatti un caso che sia circolata la proposta di esplicitare ed inserire gli obiettivi di Valore Pubblico anche nel DUP, affinchè la discussione e l’approvazione di essi non si limiti esclusivamente alla Giunta (come accade oggi, essendo il PIAO un documento approvato con Delibera di Giunta) ma si estenda, correttamente, a tutta l’assemblea consiliare.

Per comprendere la portata innovativa delle Linee Guida 2025 e la necessità imperiosa di un ritorno della politica nella cabina di regia, è indispensabile contestualizzare la patologia che il PIAO intende curare: la frammentazione programmatoria.

Per oltre un decennio le Amministrazioni Pubbliche italiane hanno operato secondo logiche compartimentate, seguendo binari paralleli che raramente si incontravano. Da un lato vi era il Ciclo della Performance, dominato dalla logica dell’efficienza, degli indicatori quantitativi e dei premi di produttività (vero tallone d’Achille ed elemento distorsivo dei sistemi di misurazione e valutazione della Performance), spesso gestito dai Nuclei di Valutazione e dalle direzioni generali con un occhio ai bilanci e uno agli output produttivi ma soprattutto spesso adottando criteri di premialità “ecumenici” al fine di poter “premiare tutti e non scontentare nessuno” (fatto questo che, come conseguenza, porta inevitabilmente ad un livellamento verso il basso degli obiettivi da raggiungere).

L’annosità della trasparenza, anticorruzione e tutti i piani settoriali

Dall’altro lato, sorgeva l’imponente architettura dell’Anticorruzione e Trasparenza, governata dai Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione (PTPCT) e sorvegliata dall’ANAC, focalizzata sul rispetto delle procedure, sull’astensione dal conflitto di interessi e sulla conformità normativa.

In mezzo, una costellazione di piani settoriali: il Piano dei Fabbisogni di Personale, il Piano delle Azioni Positive, il Piano per il Lavoro Agile (POLA), il Piano della Formazione, il Piano di Digitalizzazione.

Questa dispersione non era solo un problema di “carta” o di burocrazia; era il sintomo di una schizofrenia organizzativa. Un Ente poteva risultare “eccellente” sotto il profilo della performance (raggiungendo tutti gli obiettivi) e contemporaneamente “ad alto rischio” o “opaco” sul fronte della legalità.
Ma si veda un esempio ancora più calzante: le politiche del personale (assunzioni e formazione). Anche in questo caso viaggiavano spesso disconnesse dagli obiettivi strategici: si assumeva chi si poteva assumere in base ai tetti di spesa (o a chi “piangeva più lacrime”), non chi era funzionale a realizzare il programma di mandato.

Un’integrazione impossibile se limitata

Il Consiglio di Stato, come detto in apertura, aveva quindi colto da subito e con precisione chirurgica il rischio insito nella prima stesura del decreto attuativo del PIAO: il pericolo che l’integrazione fosse solo fisica (un unico file PDF) e non logica. Da qui il rischio di creare un ulteriore “strato di burocrazia” invece di semplificarla (e la vox populi nelle PA è spesso ancora proprio questa…).

La tesi centrale di questo articolo quindi è che l’integrazione sia impossibile se rimane confinata al livello tecnico. Solo il vertice politico ha infatti la legittimazione e la visione d’insieme necessaria per comporre gli interessi confliggenti (es. efficienza vs. controllo) e per orientare tutte le leve amministrative verso un unico fine.

Se quindi la politica si chiama “fuori” o non viene coinvolta, il PIAO rimane un adempimento. Se invece la politica viene coinvolta da subito nel processo di redazione del PIAO e quindi si riappropria della fase di programmazione, allora il PIAO diventa strumento di governo, peraltro, mi si lasci dire, strategico e potentissimo.

Il Valore Pubblico come stella polare della decisione politica

Il cuore pulsante del PIAO, come è noto, è il concetto di Valore Pubblico (VP). Non si tratta della nuova buzzword manageriale (di “valore” nelle organizzazioni pubbliche se ne parla da tantissimi anni ed è un’altra di quelle parole che porta con sé tantissime sfumature che sarebbe importante approfondire), ma di un vero e proprio cambio di paradigma che investe direttamente la responsabilità politica.

Tradizionalmente, la politica ha sempre ragionato in termini di “dobbiamo fare assolutamente questo…” (ovvero l’output) e di “Quante risorse abbiamo e/o dove possiamo trovarne altre?” (ovvero l’input).
Il concetto di Valore Pubblico invece, definito come il “livello complessivo di benessere economico, sociale, ambientale, sanitario, ecc., di cittadini, imprese e altri stakeholder creato da una PA“, sposta radicalmente il focus su un’altra domanda: “che cosa è cambiato?” (ovvero l’outcome). O, se vogliamo ampliare la domanda per capire meglio il ragionamento: “Cosa ha cambiato in termini di benessere generato a cittadini, imprese, territorio (outcome) quello che noi abbiamo fatto (output) con le risorse che abbiamo impegnato (input)?”.

Come risulta chiaro, al centro c’è l’outcome, l’effetto. La causa (la performance) e l’”innesco” (le risorse economiche e/o di personale) diventano funzionali all’effetto, non sono più, come spesso si è pensato, esse stesse l’effetto.

Questo spostamento dall’efficienza interna all’efficacia esterna (impatto) è intrinsecamente politico. Definire cosa costituisce “benessere” per una comunità non è un calcolo tecnico. È una scelta valoriale. Decidere se il “Valore Pubblico” per una città nel prossimo triennio sia la riduzione delle emissioni inquinanti (anche a costo di limitare la mobilità privata) o il sostegno al commercio (anche a costo di deregolamentare l’occupazione di suolo pubblico) è l’essenza stessa del mandato elettorale.

Il ruolo della politica, dunque, non è più quello di approvare una “lista della spesa” di obiettivi proposti dai dirigenti, ma di definire l’equilibrio tra questi impatti, a maggior ragione quando sono tra loro in conflitto.
Si veda un ulteriore esempio: per creare posti di lavoro ed aumetare la ricchezza del territorio, un’Amministrazione autorizza la costruzione di un importante complesso industriale. Se sicuramente si è creato benessere sociale ed economico, tuttavia nel medio periodo si rileva che il complesso industriale ha devastato l’ambiente (qualità dell’aria pessima, falde acquifere inquinate) e peggiorato seriamente lo stato di salute dei cittadini che vivono nei quartieri ad essa limitrofi (aumento delle patologie respiratorie, anche gravi).

Chi può decidere quindi come gestire i trade-off inevitabili tra interessi diversi come questi, se non la parte politica? Chi, se non l’Amministratore, può decidere fino a che punto “sacrificare” il benessere ambientale e sanitario per sostenere il benessere sociale ed economico?

La Piramide del Valore: una gerarchia di governo

Il documento del Dipartimento della Funzione Pubblica visualizza questa logica attraverso la “Piramide del Valore Pubblico”, un modello che non è solo descrittivo ma prescrittivo per la governance dell’Ente.

La lettura di questa piramide è chiara: la pianificazione non può partire dal basso. Non si può partire dalla “Salute delle Risorse” (es. “chi possiamo assumere?”) per decidere dove andare [1].

È necessario quindi partire dal Vertice: “Quale Valore Pubblico vogliamo generare?“. Solo una volta definito il fine (politico), si possono allineare, a cascata, le leve operative (performance e anticorruzione) e dimensionare le risorse necessarie.

Questo inverte la prassi consolidata in molte Amministrazioni, dove il PIAO veniva costruito assemblando le richieste dei vari uffici per poi ricevere una validazione politica formale ex post.

Un nuovo “patto” tra parte politica e struttura amministrativa

Con questo primo articolo si è cercato di restituire l’immagine di un PIAO che ha tutte le potenzialità per essere considerato il “Business Plan” della Pubblica Amministrazione. Tuttavia, come ogni strumento potente, la sua efficacia dipende dalla mano che lo impugna.
Le critiche iniziali sulla “sovrastruttura burocratica” non erano infondate, ma descrivevano un PIAO gestito in assenza di politica. In questo articolo abbiamo cercato di fornire l’antidoto: riportare la strategia politica al centro.

Il coinvolgimento degli amministratori anche in questo “pezzo” di programmazione, la creazione di una consapevolezza da parte loro di cosa questo strumento sia e delle enormi potenzialità che possiede (anche in funzione della loro azione politica, in senso stretto), non è affatto un’invasione di campo nella gestione (che deve rimanere appannaggio dei dirigenti, secondo il principio di separazione dei poteri), ma è un ulteriore esercizio doveroso della funzione di indirizzo. Senza un indirizzo chiaro su “cosa ha valore”, la tecnica gira a vuoto, producendo atti perfetti ma inutili.

La sfida per i prossimi mesi sarà quindi anzitutto culturale prima che tecnica: richiederà amministratori capaci di leggere il contesto, di scegliere priorità (selettività) e di valutare i risultati in termini di impatto generato. Richiederà inoltre dirigenti capaci di uscire dalla logica dell’adempimento per abbracciare quella del valore.
Il PIAO può, anzi, deve diventare la mappa per questo viaggio; spetta ora alle Pubbliche Amministrazioni decidere se usarla per navigare verso il Valore Pubblico o per restare ancorate nel porto sicuro, ma sterile, della burocrazia.

La seconda puntata di approfondimento del ciclo “Rivalutare il PIAO: una rassegna critica sulla nuova governance pubblica” avrà come titolo:
Dal Programma di Mandato al Valore Pubblico: il metodo delle “macro-scatole”
fornire un metodo logico per trasformare la visione politica in direttrici strategiche concrete.

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* Esperto di organizzazione e sviluppo strategico con esperienza quasi ventennale, opera come Product e Project Manager nel Gruppo Maggioli. Con il PIAO ha approfondito il tema della declinazione della visione strategica in KPI rigorosi per monitorare performance e risorse, mettendo a disposizione il suo know how degli Enti Pubblici con attività di formazione e supporto agli Enti.