Il rapporto tra approvazione del DUP e del bilancio di previsione
di AMEDEO SCARSELLA
In ordine al rapporto tra DUP e bilancio di previsione continuano ad aumentare sentenze che vanno nella direzione di ritenere non corretta l’approvazione del bilancio di previsione nella stessa seduta che approva il DUP.
Secondo le previsioni regolamentari dell’Ente, nel caso oggetto di esame nella sentenza del TAR Campania (Sez. I) del 31 marzo 2023, n. 2068, il bilancio di previsione deve essere coerente con le previsioni del DUP, “di tal che l’approvazione di quest’ultimo dev’essere svolta in apposita e specifica seduta “dedicata”, preliminare rispetto a quella di approvazione del bilancio di previsione, quest’ultimo da redigere per l’appunto in coerenza con il DUP (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, n. 256 del 2023, cit.; 15 febbraio 2019, n. 241; 18 novembre 2019, n. 1505)”. Nella sentenza si afferma che la scarna istruttoria e la relativa motivazione che emergono dalla delibera di approvazione del DUP, lasciano intendere che il carattere di presupposizione logica dei contenuti rispetto alla delibera di approvazione del bilancio sia stata solo formale.
La precedente posizione conforme del TAR Puglia
Di recente il TAR Puglia (Sez. I) con sentenza del 7 febbraio 2023,n. 256 ha ribadito la posizione, in realtà già espressa del medesimo TAR in precedenza, in base alla quale “la discussione e l’approvazione del D.U.P. deve essere svolta in apposita e specifica seduta “dedicata”, preliminare rispetto alla seduta di approvazione del bilancio di previsione, quest’ultimo da redigere in coerenza con il D.U.P., costituente la guida strategica e operativa dell’Ente, che investe la sfera di interesse e di esercizio della funzione di tutti i consiglieri comunali, essendo stata l’assise consiliare eletta dalla legge quale sede naturale del confronto e della decisione sul contenuto del D.U.P. (cfr., in analoga fattispecie, T.A.R. Bari, Sezione Prima, 15 febbraio 2019, n. 241; T.A.R. Bari, Sezione Prima, 18 novembre 2019, n. 1505)”.
Alcuni consiglieri comunali, si legge nella sentenza “hanno censurato la violazione delle disposizioni che disciplinano il procedimento di approvazione del bilancio di previsione, nella prospettiva della lesione del loro diritto a partecipare compiutamente, correttamente e regolarmente al procedimento di formazione del bilancio medesimo, secondo lo schema normativamente definito (preliminare presentazione al Consiglio comunale del Documento unico di programmazione, nonché relativa discussione e deliberazione del D.U.P. nell’apposita preliminare seduta consiliare, e successiva approvazione del bilancio di previsione sulla scorta delle linee strategiche già definite con il D.U.P.), anche con la presentazione di distinti emendamenti al D.U.P. nell’autonoma e apposita seduta “dedicata”: il che comporta la concreta compressione delle prerogative dei consiglieri comunali al compiuto, corretto e consapevole esercizio delle funzioni di indirizzo, programmazione e controllo politico – amministrativo spettanti ex lege al Consiglio comunale, considerato che il descritto corretto procedimento è funzionale a consentire (e a “guidare”) la stessa elaborazione dello schema di bilancio sulla base proprio del D.U.P., costituente indispensabile atto presupposto di programmazione e individuazione delle linee strategiche, di competenza del Consiglio comunale; sicchè risulta irrilevante, ai fini in questione, l’invocata presentazione, da parte di taluni del consiglieri comunali ricorrenti, di emendamenti al D.U.P. (nella stessa seduta consiliare di approvazione del 7 maggio 2021, contestualmente al bilancio di previsione) e al bilancio di previsione (in data 20 aprile 2021).
Invero, la disciplina dell’approvazione del bilancio di previsione è incentrata su alcune, chiare, disposizioni:
– ai sensi dell’art. 151 del decreto legislativo n. 267/2000, “1. Gli enti locali ispirano la propria gestione al principio della programmazione. A tal fine presentano il Documento unico di programmazione entro il 31 luglio di ogni anno e deliberano il bilancio di previsione finanziario entro il 31 dicembre, riferiti ad un orizzonte temporale almeno triennale. Le previsioni del bilancio sono elaborate sulla base delle linee strategiche contenute nel documento unico di programmazione, osservando i princìpi contabili generali ed applicati allegati al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. I termini possono essere differiti con decreto del Ministro dell’interno, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, in presenza di motivate esigenze”;
– ai sensi dell’art. 170 del decreto legislativo n. 267/2000, “1. Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento unico di programmazione per le conseguenti deliberazioni. Entro il 15 novembre di ciascun anno, con lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio la nota di aggiornamento del Documento unico di programmazione….
- Il Documento unico di programmazione ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell’ente.
…. 5. Il Documento unico di programmazione costituisce atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione”;
– ai sensi del successivo art. 174 del T.U.E.L., “1. Lo schema di bilancio di previsione, finanziario e il Documento unico di programmazione sono predisposti dall’organo esecutivo e da questo presentati all’organo consiliare unitamente agli allegati entro il 15 novembre di ogni anno secondo quanto stabilito dal regolamento di contabilità.
- Il regolamento di contabilità dell’ente prevede per tali adempimenti un congruo termine, nonché i termini entro i quali possono essere presentati da parte dei membri dell’organo consiliare e dalla Giunta emendamenti agli schemi di bilancio. A seguito di variazioni del quadro normativo di riferimento sopravvenute, l’organo esecutivo presenta all’organo consiliare emendamenti allo schema di bilancio e alla nota di aggiornamento al Documento unico di programmazione in corso di approvazione”.
Ciò posto, osserva il Collegio che il contenuto delle succitate disposizioni del decreto legislativo n. 267/2000 individua, nell’ambito del più generale procedimento di approvazione del bilancio, il subprocedimento relativo all’approvazione del Documento unico di programmazione, costituente espressione di una disciplina che il Legislatore ha intenzionalmente articolato in maniera puntuale, al fine di consentire un esercizio effettivo della funzione del Consiglio comunale come organo di indirizzo e di controllo politico – amministrativo”.
Pertanto, qualora il DUP e il bilancio di previsione siano approvati nella stessa seduta, senza la convocazione e svolgimento di una specifica seduta consiliare “dedicata” alla discussione e approvazione del DUP, che consente ai consiglieri comunali il compiuto esercizio delle proprie prerogative, considerato – appunto – che l’assise consiliare è stata eletta dalla legge quale sede naturale del preventivo confronto, tra i componenti del consiglio comunale, e della preliminare decisione sul contenuto del DUP.
In ragione delle rilevate violazioni, non può ritenersi che il bilancio di previsione approvato dal comune sia stato redatto in coerenza al Documento unico di programmazione, dovendosi, a tal proposito, rilevare che “la verifica di coerenza sarebbe dovuta scaturire dal contributo potenzialmente derivante da tutti i componenti del consiglio comunale, compiutamente fornito nella preliminare seduta consiliare “dedicata”: diversamente opinando (cioè ove si ritenesse legittima la definizione dell’interlocuzione tra i consiglieri comunali sul DUP direttamente nella stessa seduta consiliare di approvazione finale del bilancio), si determinerebbe la compressione delle predette prerogative consiliari sottese alla legittimità procedimentale delineata dalle succitate disposizioni (TAR Puglia, Bari, Sezione Prima, cit. n. 1505/2019)”.
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Mauro Bellesia
ha una lunga esperienza quale Ragioniere capo del Comune di Vicenza, è componente dell’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti Locali presso il Ministero dell’Interno. Componente, commissione straordinaria Standard Setter Board del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Revisore contabile, consulente Anci, già amministratore delegato di società privata e più volte commissario straordinario, componente di nuclei di valutazione, autore di pubblicazioni in materia di contabilità, controllo e finanza per enti locali e imprese, docente presso varie Università e Scuole di Pubblica Amministrazione.
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