I principi dell’attività amministrativa: una guida per non sbagliare
dI AMEDEO SCARSELLA
A volte nella lettura delle sentenze si trovano delle fattispecie che consentono ai giudici di effettuare ricostruzioni di principi che si presentano di grande utilità per gli operatori. Tali sentenze consentono di rileggere in modo sistematico gli istituti e di avere in qualche pagina una sorta di guida operativa per evitare di adottare atti illegittimi.
E’ quanto a mio avviso consente di fare la recentissima sentenza del Consiglio di Stato (Sez. IV), del 10 maggio 2023, n. 4749 che consente di trarre utili indicazioni in merito all’interpretazione dell’atto amministrativo, a i suoi vizi, con riferimento particolare all’eccesso di potere nella forma dello sviamento di potere e dell’illogicità manifesta. La sintesi della sentenza sarà illustrata in altro articolo della Newsletter. Qui mi limiterò ad alcune considerazioni personali sui temi affrontati nella stessa.
In merito all’interpretazione dell’atto amministrativo la sentenza ricorda che “la qualificazione dell’atto amministrativo dev’essere operata sulla base del suo effettivo contenuto e degli effetti concretamente prodotti, e non anche del nomen juris assegnatogli dall’Autorità emanante”. Può sembrare in realtà scontato, ma in molti casi la giurisprudenza facendo applicazione di tale principio giunge a soluzioni sorprendenti rispetto alle questioni che le sono sottoposte. Ad esempio, nel caso concreto, pur dibattendosi di un atto che si presentava formalmente come una convalida, ed il ricorrente lamentava l’assenza di tutti i presupposti per l’adozione di tale atto di secondo grado, il giudice amministrativo, facendo applicazione del principio in commento, ritiene l’atto una nuova manifestazione di volontà e quindi sostanzialmente un nuovo atto e non una convalida, ritenendolo quindi perfettamente legittimo in quanto non bisognoso dei presupposti per la convalida.
Nella sentenza si ricostruisce teoricamente anche il vizio dell’eccesso di potere sotto il punto di vista dello sviamento di potere, che “ricorre allorché il pubblico potere viene esercitato per finalità diverse da quelle enunciate dal legislatore con la norma attributiva dello stesso, ovvero quando l’atto posto in essere sia stato determinato da un interesse diverso da quello pubblico”. Il pensiero corre ad un caso recentemente oggetto di una Newsletter d’autore: La revoca dell’assessore comunale effettuata dopo solo un giorno dalla nomina. In quel caso il giudice amministrativo ritenne appunto che l’istituto della revoca fosse stato utilizzato sviando dalla sua funzione tipica, che è quella di garantire al sindaco una compagine di sua fiducia, in quanto in quella fattispecie era stato utilizzato come strumento per rendere incompatibile il consigliere comunale prima e escluderlo dalla vita politica dopo (si trattava di un comune con popolazione superiore a 15mila abitanti). In quel caso il giudice amministrativo condannò anche l’ente a risarcimento del danno all’immagine del politico locale (sul tema si veda il precedente articolo Risarcibile all’assessore il danno da revoca illegittima anche per violazione dell’immagine politica).
Infine, si esamina il vizio di contraddittorietà (si parla anche di “illogicità manifesta” o di violazione del principio di coerenza amministrativa) che può sussistere all’interno del medesimo provvedimento amministrativo oppure fra più atti amministrativi. Nel primo caso, il vizio potrebbe essere accertato quando si riscontra una non consequenzialità fra le premesse e le conclusioni del provvedimento o, per dirla diversamente, fra la sua motivazione e il suo dispositivo. Nel secondo caso, invece, il vizio potrebbe essere accertato fra due provvedimenti non direttamente collegati tra loro, ma logicamente collegati alla medesima vicenda amministrativa,
Lo sviamento di potere e l’illogicità manifesta si ritrovano spesso individuate da giudici amministrativi come elementi viziano gli atti amministrativi. Un caso che si potrebbe definire di scuola è stato recentemente esaminato dal TAR Umbria (Sez. I), sentenza del 10 maggio 2023, n. 266. Il caso, che esamineremo in un approfondimento specifico, riguarda l’utilizzo dello strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente sia per giungere a risultati differenti rispetto alla soluzione di un di un pericolo concreto che imponga di provvedere in via d’urgenza (sviamento di potere), sia applicando l’istituto laddove dall’istruttoria sia emersa l’insussistenza di problematiche che potevano originare un pericolo per la pubblica incolumità (illogicità manifesta).
La legge 241/90 commentata con la giurisprudenza
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