L’accesso dei consiglieri comunali ai sistemi informatici dell’Ente
di AMEDEO SCARSELLA
Ai sensi dell’art. 43, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), “I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”.
Il diritto di accesso dei consiglieri è di portata molto più ampia di quello garantito ai cittadini dalle diverse normative che si occupano di accesso agli atti. Secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale i consiglieri comunali vantano un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere d’utilità all’espletamento delle loro funzioni; ciò anche al fine di permettere di valutare – con piena cognizione – la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del consiglio, e per promuovere, anche nell’ambito del consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale.
Il diritto di accesso dei consiglieri: l’evoluzione dell’interpretazione giurisprudenziale
La costante interpretazione in ordine ai limiti del diritto di accesso del consigliere comunale, seguita per anni, riteneva che il diritto del consigliere comunale ad ottenere dall’Ente tutte le informazioni utili all’espletamento delle funzioni non incontrasse alcuna limitazione derivante dalla eventuale natura riservata dei dati, in quanto il consigliere è vincolato al segreto d’ufficio.
Proprio il carattere “illimitato” del diritto di accesso aveva condotto ad un’interpretazione molto ampia anche del diritto del consigliere comunale di accedere direttamente, tramite utilizzo di apposite password, o indirettamente mediante invio di report periodici, ai sistemi informatici dell’ente (contabilità, protocollo, ecc.).
Di recente, si è fatta strada una diversa interpretazione, più “restrittiva”, in ordine all’ampiezza del diritto di accesso del consigliere comunale, diritto da considerare non più “tiranno”, ma al pari dei diritti fondamentali soggetto al bilanciamento con altri diritti fondamentali della persona coinvolti dal suo esercizio (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 2089/2021).
Appare evidente a chi scrive che la tecnica del bilanciamento richiede una valutazione da effettuarsi di volta in volta ed è del tutto incompatibile con autorizzazioni ad accedere direttamente a tutti gli atti che in futuro transitano in un determinato sistema informatico. Sul punto coglie nel segno una recente pronuncia, laddove precisa che in tal caso ci si trova di fronte alla richiesta di ingresso senza più riscontro e vaglio in una strumentazione digitale che continuativamente permette l’accesso a tutti gli atti dell’amministrazione (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 769/2022).
La giurisprudenza appare al momento divisa sulla possibilità che il consigliere comunale possa accedere direttamente ai sistemi informatici dell’Ente; il Ministero dell’Interno, modificando il proprio precedente orientamento, che riteneva senz’altro ammissibile la richiesta di accedere da remoto al protocollo informatico ed al sistema di contabilità dell’ente da parte dei consiglieri comunali, ha rimesso alla valutazione di ciascun ente l’opportunità “di consentire ai consiglieri comunali l’accesso a tali dati da remoto nel rispetto della regola del bilanciamento dei diritti delle parti interessate” (parere del 28 luglio 2021).
Gli indirizzi giurisprudenziali prevalenti
Tornando ai diversi indirizzi giurisprudenziali si evidenziano allo stato due posizioni:
- da una parte si ammette la possibilità per i consiglieri comunali di avere accesso diretto al sistema informatico interno – anche contabile – e al protocollo informatico dell’Ente, attraverso l’uso di password di servizio, e ciò proprio al fine di evitare che le continue richieste di accesso si trasformino in un aggravio della ordinaria attività amministrativa dell’ente locale. Tale diritto, in ordine al protocollo informatico, si ritiene che non sia esteso al contenuto della documentazione in arrivo o in uscita dall’amministrazione – soggetta, invece, alle ordinarie regole in materia di accesso, tra le quali la necessità di richiesta specifica –, ma ai soli dati di sintesi ricavabili dalla consultazione telematica del protocollo (numero di registrazione al protocollo, data, mittente, destinatario, modalità di acquisizione, oggetto). In tal senso si vedano TAR Lombardia-Brescia, sentenza del 29 marzo 2021, n. 298, TAR Campania-Salerno, sez. II, sent. n. 545/2019, TAR Sardegna, sez. I, sent. n. 531/2018. A tale diritto del consigliere corrisponde l’obbligo per il comune di approntare le necessarie modalità organizzative (così TAR Basilicata, sez. I, sent. n. 599/2019).
- Di recente si è fatta strada un’interpretazione più restrittiva, in base alla quale è corretto il diniego opposto dall’amministrazione comunale al consigliere di accedere al sistema informatico di contabilità e del protocollo dell’ente. Tale filone interpretativo, avviato anche prima della sentenza n. 2089/2021 del Consiglio di Stato, è stato fatto proprio da diversi giudici di primo grado che hanno iniziato a far riferimento anche ai gravi problemi in materia di rispetto della normativa in tema di trattamento dei dati personali che un accesso così ampio produce (TAR Sicilia-Catania, sez. I, sent. n. 926/2020, TAR Friuli-Venezia Giulia, Trieste, sent. n. 253/2020 e TAR Lazio-Latina, sez. I, sent. n. 587/2021).
Di fronte a questa incertezza, molti Enti che avevano autorizzato in precedenza l’accesso da remoto ai sistemi informatici dell’Ente, proprio per i gravi rischi in materia di trattamento dei dati personali non corretto e correlate responsabilità, hanno adottato provvedimenti modificativi o sospensivi delle autorizzazioni concesse. Il caso di recente esaminato dal TAR Lombardia (sentenza n. 2317 del 24 ottobre 2022) pare a chi scrive assolutamente eloquente. Nella sentenza si precisa che l’Ente aveva sospeso immediatamente l’invio del protocollo settimanale ad un consigliere comunale, “atteso che <<l’assoluta incertezza>> che si registra in materia di accesso generalizzato esporrebbe il Comune al rischio di incorrere nelle <<pesantissime sanzioni previste dalla normativa europea>> per violazione della riservatezza; il Comune ha altresì specificato che l’invio del protocollo settimanale al consigliere comunale dovrà essere sospeso, almeno fino a quando non sarà affidato l’incarico di responsabile per la protezione dei dati e non sarà adottato <<un regolamento specifico>>”. Nella sentenza il TAR lombardo accoglie il ricorso del consigliere comunale che aveva visto sospeso l’invio dei dati settimanali, essendo il consigliere comunale tenuto al rispetto del segreto istruttorio di cui all’articolo 329 del codice penale e di qualunque altro vincolo di riservatezza, incluso quello che grava sui dati sensibili e giudiziari. La sentenza quindi si riporta al primo dei due filoni interpretativi innanzi indicati, in base al quale il diritto del consigliere comunale è illimitato e l’obbligo del segreto cui lo stesso è tenuto costituisce “argine” idoneo a garantire il rispetto dei diritti fondamentali eventualmente coinvolti dall’esercizio del diritto. L’accesso diretto al sistema informatico (o se vogliamo, come sembra essere il caso sottoposto all’esame del TAR lombardo, l’invio acritico di ciò che si estrapola da quel sistema) esclude in radice che sia effettuata qualsiasi valutazione in ordine alla prevalenza del diritto di accesso del consigliere, che viene ritenuto ex ante prevalente rispetto a tutti gli altri: per usare l’espressione del giudice amministrativo, un “diritto tiranno”.
Le coordinate per gli operatori degli Enti locali: come orientarsi
Il paradosso attuale sembra essere il seguente: se si autorizza l’accesso ai sistemi informatici si violano le disposizioni in materia di tutela dei dati personali, se non si autorizza l’accesso si lede una prerogativa del consigliere comunale. La situazione di incertezza che si è creata, peraltro in una materia in cui tensioni e contenziosi possono facilmente nascere nelle realtà locali, ritengo che vada prontamente risolta, anche mediante l’espressione di una pronuncia da parte dell’Adunanza Plenaria.
Al fine di consentire agli operatori degli Enti locali di avere le informazioni necessarie per assumere decisioni di propria competenza, nella presente newsletter sono presenti:
- un podcast in cui verrà illustrata la recente posizione del Consiglio di Stato che ritiene il diritto di accesso del consigliere comunale non un diritto “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona. Il diritto di accesso del consigliere comunale non ha un’illimitata espansione ma di fronte ad altri diritti della persona è necessario effettuare “un ragionevole bilanciamento” di tutti i diritti coinvolti;
- alcune FAQ che, partendo dalle decisioni più recenti della giurisprudenza, cercheranno di fornire delle coordinate per tenere un comportamento corretto proprio con riferimento alle richieste di accesso ai sistemi informatici dell’Ente.
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