MAGGIOLI EDITORE - La Gazzetta degli Enti Locali

La revoca dell'assessore: una guida per evitare atti illegittimi e risarcimenti del danno
Le utilissime (recenti) valutazioni del Consiglio di Stato e i suggerimenti per gli Enti locali

di AMEDEO SCARSELLA

Una recentissima sentenza del Consiglio di Stato consente di approfondire un tema di particolare interesse per gli Enti locali riguardante la revoca degli assessori e di focalizzare più nel dettaglio la possibilità da parte di un assessore illegittimamente revocato di ottenere il risarcimento del danno.

Il caso di specie

La questione sottoposta al supremo giudice amministrativo si caratterizza per l’assoluta peculiarità che vale la pena di ripercorrere.
Un sindaco, in un Comune con popolazione superiore a 15mila abitanti nomina un consigliere alla carica di assessore comunale. Nei Comuni con popolazione superiore a 15mila abitanti l’incarico di assessore non può sommarsi all’incarico di consigliere, per cui l’interessato deve esprimere un’opzione. I consiglieri che hanno assunto la carica di assessore cessano da quella di consigliere all’atto dell’accettazione della nomina a tale carica che è incompatibile con quella di consigliere. Il consiglio provvede all’immediata surrogazione con la convalida dei primi dei non eletti (art. 64 TUEL).
Il giorno dopo della nomina il sindaco revoca l’assessore, che essendo cessato dalla carica di consigliere in base alla previsione citata di cui all’art. 84 del TUEL viene posto al di fuori della politica cittadina.
Questo caso consente al Consiglio di Stato (Sez. V), con sentenza del 28 febbraio 2023, n. 2071 di ripercorrere i principi fondamentali in materia (che illustreremo nelle FAQ della presente Newsletter) e di affermare in tal caso il diritto al risarcimento del danno (tema oggetto dell’approfondimento della Newsletter d’Autore al quale si rinvia).
L’atto viene ritenuto illegittimo per eccesso di potere in termini di irragionevolezza, contraddittorietà e sviamento, in quanto non adeguatamente motivato con riferimento alle circostanze peculiari) del caso. Non solo nel caso di specie viene anche accordato all’assessore illegittimamente revocato il risarcimento del danno, ritenuto “di per sé integralmente prodotto dal provvedimento illegittimo impugnato”. Ciò, “in un contesto in cui l’azione amministrativa si palesa di per sé incomprensibile e contraddittoria, considerata l’adozione della revoca ad un solo giorno di distanza dalla nomina, e a fronte oltretutto della determinata decadenza dalla carica di consigliere comunale a seguito dell’assunzione dell’incarico conferitogli (ciò a prescindere peraltro dalle circostanze inerenti agli speculari atti, in pari data della detta nomina, di dimissioni o revoca dei predecessori, con loro rinomina successiva poco tempo dopo la revoca disposta nei confronti di quest’ultimo)”.

I principi consolidati in materia di revoca degli assessori

Riporto di seguito i principi consolidati in materia di revoca degli assessori (riportati nel Vademecum dell’Amministratore locale, volume al quale si rinvia per ulteriori approfondimenti e per i riferimenti giurisprudenziali):

• la valutazione degli interessi coinvolti nel procedimento di revoca di un assessore è rimessa in via esclusiva al sindaco, titolare politico dell’amministrazione, cui competono in via autonoma la scelta e la responsabilità della compagine di cui avvalersi per l’amministrazione dell’Ente nell’interesse della comunità locale. Si tratta, infatti, non di un tipico procedimento sanzionatorio, ma di una revoca di un incarico fiduciario difficilmente sindacabile in sede di legittimità se non sotto i profili formali e l’aspetto dell’evidente arbitrarietà, in relazione all’ampia discrezionalità spettante al capo dell’amministrazione locale;
• il merito delle opzioni politiche sottese alla scelta operata dal sindaco è rimesso unicamente alla valutazione dell’organo consiliare, cui la legge impone di dare motivata comunicazione dell’atto di revoca;
• attesa la natura ampiamente discrezionale del provvedimento di revoca dell’incarico di assessore, la relativa motivazione può basarsi sulle più ampie valutazioni di opportunità politico-amministrativa rimesse in via esclusiva al vertice dell’ente, in quanto aventi ad oggetto un incarico fiduciario; pertanto, la motivazione dell’atto di revoca può anche rimandare esclusivamente a valutazioni di opportunità politica;
• per la revoca dell’incarico di assessore comunale non è necessaria la previa comunicazione dell’avvio del procedimento all’interessato, in considerazione del fatto che, in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al sindaco, non c’è spazio logico, prima ancora che normativo per concepire l’esistenza dell’istituto partecipativo di cui all’art. 7 l. n. 241/1990. Inoltre, poiché il procedimento in parola è semplificato al massimo per consentire un’immediata soluzione della crisi intervenuta nell’ambito del governo locale, l’interposizione della comunicazione dell’avvio del procedimento osterebbe a tale finalità e, dunque, può legittimamente essere omessa;
• la specialità del provvedimento in questione non consente neppure l’applicazione dell’istituto della revoca disciplinata dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, con cui peraltro condivide solo la sopravvenienza di elementi che, nella revoca di un assessore, sono tali da fare venire meno i presupposti del rapporto fiduciario tra sindaco e assessori.

Le conclusioni (utili per gli Enti locali)

Dai principi innanzi esposti appare chiaro come sia assolutamente necessario, ai fini della legittimità del provvedimento di revoca, che quest’ultimo sia motivato, anche se la motivazione può basarsi sulle più ampie valutazioni di opportunità politico-amministrativa. Ciò in quanto il provvedimento è sindacabile in sede giurisdizionale per profili formali o in caso di evidente arbitrarietà. Gli atti di nomina e di revoca degli assessori comunali non rientrano nella categoria degli “atti politici”, come tali sottratti al sindacato di legittimità, ma mantengono la natura di atti amministrativi pur essendo denotati da ampia discrezionalità, non diversamente dai c.d. “atti di alta amministrazione”.
Essi sono quindi sottoponibili al sindacato giurisdizionale in ossequio alla norma generale di cui all’art. 113 Cost., quantomeno entro gli stretti ambiti di un giudizio di non manifesta irragionevolezza o arbitrarietà. Così, comportano l’illegittimità del provvedimento di revoca:

• la totale assenza della motivazione;
• la motivazione non aderente alla situazione di fatto accertata nel corso del giudizio;
• l’eccesso di potere, sotto il profilo della illogicità e/o irragionevolezza del provvedimento impugnato.

Ebbene nel caso esaminato dal Consiglio di Stato nella sentenza in commento, l’atto viene ritenuto illegittimo proprio per eccesso di potere, in quanto “s’è in presenza di una fattispecie in cui la funzione perseguita si appalesa – in difetto di motivazione adeguata, in specie del tutto apodittica, e che avrebbe richiesto un ben maggiore grado di dettaglio e approfondimento a fronte delle circostanze di fatto in rilievo – sviata e non suffragata da alcuna ragionevole giustificazione. Non giova, in tale conteso, l’invocare la giurisprudenza che afferma l’ampiezza e discrezionalità dell’apprezzamento (e della stessa motivazione) a base del provvedimento di alta amministrazione, e in specie di revoca dell’Assessore: nella specie erano le circostanze di fatto suindicate (i.e., revoca a un solo giorno dalla nomina e contestuale cessazione, necessaria, della carica consiliare) che avrebbero reso necessario rendere palesi le ragioni di una siffatta determinazione sindacale, in assenza delle quali è dato ravvisare un vizio della funzione, e cioè un eccesso di potere in termini di irragionevolezza, contraddittorietà e sviamento, rimanendo appunto il potere esercitato (benché incentrato sulla fiducia) pur sempre funzionalizzato all’interesse pubblico (cfr. Cons. Stato, n. 3871 del 2017, cit.; Id., IV, 21 settembre 2015, n. 4375) e come tale sorvegliabile nel suo esercizio concreto, pur senza sindacare perciò il merito delle scelte effettuate”.

Il Vademecum dell’Amministratore locale

Il Vademecum illustra le principali funzioni di competenza di sindaco, giunta e consiglio, gli strumenti a loro disposizione e le ipotesi di responsabilità in cui gli stessi possono incorrere.

L’attenzione è posta alle corrette regole di funzionamento degli organi collegiali, anche quando siano svolte in videoconferenza: ruolo del presidente del consiglio, modalità di convocazione, deposito degli atti, pareri preventivi, sedute di prima e seconda convocazione, numero legale, disciplina degli interventi in consiglio e verbalizzazione.

Sono passate in rassegna le prerogative dei consiglieri comunali: diritto di iniziativa, diritto di accesso, atti di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni ed interpellanze).

Per quello che riguarda lo status degli amministratori locali, vengono analizzati i temi dei permessi e delle aspettative, delle indennità di carica alla luce delle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2022, degli oneri previdenziali, dei rimborsi per le missioni e le spese di viaggio, dell’assicurazione per i rischi connessi al mandato, nonché la problematica relativa al rimborso delle spese legali. In tema di limite al numero di mandati consecutivi, viene illustrata la novità contenuta nella L. 35/2022 che consente lo svolgimento del terzo mandato ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.

Particolare attenzione viene posta anche alle incompatibilità per lo svolgimento di incarichi dirigenziali, alla gratuità per gli incarichi professionali, nonché al tema dei nuovi obblighi in materia di trasparenza.

Dopo aver descritto il principio di distinzione delle funzioni tra organi di governo e dirigenti, viene fornita un’ampia rassegna della più recente giurisprudenza in ordine ai casi eccezionali in cui, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, i componenti dell’organo esecutivo possono svolgere funzioni gestionali. Vengono illustrati gli strumenti a disposizione degli amministratori per dettare l’indirizzo politico: il programma di mandato, il DUP, il bilancio di previsione, il programma delle opere pubbliche, il fabbisogno del personale, il PEG, il piano delle performance, i piani triennali per la razionalizzazione della spesa, il piano triennale di prevenzione della corruzione e il nuovo PIAO, Piano integrato di attività e organizzazione, destinato ad assorbire molti atti di programmazione.

Vengono illustrate poi le regole fondamentali di funzionamento della macchina amministrativa. In tale ambito vengono, tra l’altro, analizzate le funzioni del segretario comunale, dei dirigenti e delle posizioni organizzative.

Il tema dei servizi pubblici locali è affrontato per evidenziare gli ampi margini di discrezionalità di cui godono gli organi politici nella loro organizzazione e per evidenziare le nuove forme di responsabilità, senza tralasciare il tema degli affidamenti in house.

Nell’ultimo capitolo viene proposta una descrizione delle responsabilità giuridiche connesse con lo svolgimento del mandato, alla luce delle importanti novità introdotte dal Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020) in materia di responsabilità amministrativa e in ordine al reato di abuso d’ufficio.

Amedeo Scarsella
Segretario Nazionale dell’Unione Nazionale Segretari comunali e provinciali, docente in corsi di formazione ed autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica. Membro del Comitato scientifico del quotidiano online lagazzettadeglientilocali.it.

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