MAGGIOLI EDITORE - La Gazzetta degli Enti Locali
Rendicontazione degli oneri per l’aumento dell’indennità degli amministratori: non rileva l’eventuale riduzione dell’indennità percepita nel 2021
Casi pratici e indirizzi operativi a cura del nostro esperto
di AMEDEO SCARSELLA
L’art. 1, commi da 583 a 587, della l. n. 234 del 30 dicembre 2021 (Legge di Bilancio 2022) ha dettato nuove disposizioni in materia di indennità dei sindaci metropolitani, dei sindaci e degli amministratori e, in particolare, il comma 583 prevede che a decorrere dall’anno 2024 tale indennità di funzione è parametrata al trattamento economico complessivo dei presidenti delle Regioni come individuato dalla Conferenza Stato-Regioni, secondo le percentuali determinate in relazione alla popolazione risultante dall’ultimo censimento ufficiale. Il successivo comma 584, al primo periodo, prevede che in sede di prima applicazione la predetta indennità di funzione è adeguata al 45 per cento, nell’anno 2022, e al 68 per cento, nell’anno 2023, delle misure indicate al comma 583. Al secondo periodo del medesimo comma è inoltre disposto che a decorrere dall’anno 2022 la predetta indennità può essere corrisposta nelle integrali misure di cui al richiamato comma 583, nel rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio. Il comma 585 prevede che anche le indennità di funzione dei vicesindaci, assessori e presidenti dei consigli comunali siano adeguate alle indennità di funzione dei corrispondenti sindaci come incrementate per effetto di quanto disposto dalla Legge di Bilancio 2022, con l’applicazione delle percentuali vigenti previste dal d.m. 119/2000. I commi 586 e 587 prevedono un contributo da parte dello Stato per il finanziamento dell’incremento delle indennità, contributo da rendicontare, relativamente al 2022, entro il 16 febbraio 2023.
La norma ha dimostrato di non brillare per chiarezza e ha dato sin da subito forti dubbi interpretativi, tanto che per comprenderne l’effettiva portata si è resa necessaria una nota del MEF, prot. 1580 del 5 gennaio 2022, su specifica richiesta inoltrata dall’ANCI.
La rendicontazione del contributo
Una volta compreso il valore delle indennità, da determinarsi sulla base di una percentuale crescente nel triennio del “differenziale incrementale” (per approfondire il tema si rinvia alla precedente Newsletter d’autore dell’11 gennaio 2023), i dubbi sono rimasti per quel che riguarda la determinazione del contributo statale.
Il dubbio più rilevante riguarda quegli enti che erogavano nel 2021 un’indennità in misura ridotta rispetto a quella teorica, perché non avevano disponibilità di risorse e gli amministratori avevano rinunciato in tutto o in parte all’indennità. In questi casi per poter rendicontare il contributo statale ci si chiedeva se si dovesse dimostrare:
- di aver aumentato l’indennità rispetto al valore effettivamente percepito nel 2021 del valore del contributo previsto;
- di aver aumentato l’indennità rispetto al valore teorico previsto nel 2021 del valore del contributo nella misura prevista dalla legge di bilancio 2022.
Proviamo con un esempio a rendere più chiara la questione. Nel caso di un Comune con popolazione tra 3mila e 5mila abitanti l’indennità spettante al sindaco nell’anno 2024 sarà pari a 3.036 euro (22 per cento del trattamento economico complessivo dei presidenti delle regioni). L’indennità precedentemente spettante era determinata in 1.952,21 euro. L’incremento che spetterà al sindaco dal 2024 sarà pari ad euro 1.083,79. Su tale incremento (c.d. “differenziale incrementale”) vanno calcolate le percentuali indicate dall’art. 1, comma 584, della L. n. 234/2021. Ne consegue che per l’anno 2022 l’indennità spettante al sindaco sarà pari ad euro 2.439,92, somma che si desume aggiungendo all’indennità spettante nel 2021 (1.952,21), il 45 per cento del differenziale tra indennità percepita nel 2021 e indennità spettante nel 2024 (il 45% di 1.083,79 euro è pari ad euro 487,71). Ancora, per l’anno 2023 l’indennità spettante al sindaco è pari ad euro 2.689,19, somma che si desume aggiungendo all’indennità spettante nel 2021 (1.952,21), il 68 per cento del differenziale tra indennità percepita nel 2021 e indennità spettante nel 2024 (il 68% di 1.083,79 euro è pari ad euro 736,98).
Nel caso in cui un sindaco avesse rinunciato in parte all’indennità e fosse stata effettivamente erogata un’indennità di 1.500 euro nel 2021, cosa accade con il contributo di 487,71 previsto dalla Legge di bilancio per l’anno 2022? Se il sindaco ha aggiunto le 487,71 alle 1.500 euro, percependo nell’anno 2022 un’indennità pari a 1.987,71 è sufficiente per rendicontare il contributo?
I comunicati del Ministero dell’Interno del gennaio 2023
A questa domanda ha tentato di dare risposta il Ministero con 2 comunicati, il primo del 9 gennaio 2023 (un anno dopo l’entrata in vigore della Legge), il secondo del 20 gennaio 2023 che fornisce un chiarimento al primo. Anche in questo caso di chiarezza ne vedo molto poca, e per comprendere la differenza tra la prima e la seconda interpretazione ripropongo a fronte il contenuto dei due comunicati per la parte che interessa il presente tema.
| Comunicato del 9 gennaio |
Comunicato del 20 gennaio 2023 |
| Punto 3
Comuni che hanno ridotto con delibera le indennità dei propri amministratori. Impossibilità, a seguito della entrata in vigore delle disposizioni di cui alla legge 30 dicembre 2021, n. 234, di utilizzare le risorse ricevute con il decreto interministeriale del 30 maggio 2022 per incrementare proporzionalmente o integralmente la ridotta indennità.
Le risorse ripartite con il decreto interministeriale del 30.5.2022 sono destinate, in via esclusiva, a
compensare il maggiore onere che gli enti sostengono per adeguare le indennità in precedenza erogate agli amministratori in misura intera rispetto ai nuovi importi derivanti dall’applicazione dei commi 583 e ss. della Legge di Bilancio 2022, con la conseguenza che qualsivoglia delibera che abbia inciso in senso riduttivo rispetto all’ammontare previsto dalla legislazione allora vigente, farà insorgere, in capo al comune, l’obbligo di procedere alla restituzione dell’intero contributo ricevuto. Pertanto, in caso di una precedente riduzione con delibera dell’ammontare delle indennità previste dalla normativa all’epoca vigente, dovrà applicarsi il comma 3, dell’articolo 1, decreto interministeriale 30 maggio 2022, secondo cui i comuni sono tenuti a riversare sul Capo XIV – capitolo 3560 “Entrate eventuali e diverse del Ministero dell’interno” – articolo 03 “Recuperi, restituzioni e rimborsi vari” l’importo del contributo non utilizzato nell’esercizio finanziario 2022 per la copertura del maggior onere di cui al comma 1. |
Sono giunte da alcuni Comuni richieste di chiarimenti in merito a quanto rappresentato al punto 3 del comunicato del 9 gennaio scorso, predisposto di intesa con la Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale Ordinamenti del Personale e Analisi dei costi del lavoro pubblico (IGOP), con riferimento al Fondo di cui in oggetto.
Di intesa con gli Uffici della predetta Ragioneria Generale dello Stato, si precisa che le risorse già assegnate con il decreto interministeriale del 30 maggio 2022 sono interamente destinate a tutti i comuni delle regioni a statuto ordinario per concorrere, in via esclusiva, al maggiore onere sostenuto dagli stessi per l’incremento delle indennità di funzione previste dai commi da 583 a 587 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2021, n.234.
Nel caso di mancato o minore utilizzo delle predette risorse, i Comuni procederanno a versarle sul Capo XIV – capitolo 3560 “Entrate eventuali e diverse del Ministero dell’interno” – articolo 03 “Recuperi, restituzioni e rimborsi vari”. |
Il primo comunicato sembra escludere completamente la possibilità di ottenere il contributo nel caso in cui i Comuni avessero in precedenza “ridotto con delibera le indennità dei propri amministratori”. Il comunicato, del cui valore giuridico si potrebbe discutere a lungo, fornisce un’interpretazione che sembra così restrittiva da andare palesemente in contrasto con la norma, che in nessun modo richiede un requisito simile, ossia non aver ridotto le indennità al 31 dicembre 2021. Presumibilmente per tale ragione la portata del comunicato è stata “chiarita” con successivo comunicato del 20 gennaio 2023, precisando che le risorse di cui al “decreto interministeriale del 30 maggio 2022 sono interamente destinate a tutti i comuni delle regioni a statuto ordinario per concorrere, in via esclusiva, al maggiore onere sostenuto dagli stessi per l’incremento delle indennità di funzione previste dai commi da 583 a 587 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2021, n.234”.
Scompare dal secondo comunicato di chiarimento quale presupposto per ottenere il rimborso la necessità che l’ente nell’anno 2021 non avesse deliberato misure ridotte di indennità.
Riprendiamo il nostro esempio riguardante il sindaco del comune con popolazione compresa tra 3.000 e 5.000 abitanti che percepiva nel 2021 1.500 euro di indennità e nel 2022 ha percepito un’indennità pari a 1.987,71. Ricordiamo che lo stesso sindaco avrebbe avuto diritto nel 2022 all’indennità di 2.439,92, somma determinata aggiungendo all’indennità spettante nel 2021 (1.952,21), il 45 per cento del differenziale tra indennità percepita nel 2021 e indennità spettante nel 2024 (il 45% di 1.083,79 euro è pari ad euro 487,71).
| A |
B |
C |
D |
E |
F |
G |
| Indennità spettante al 31.12.2021 |
Indennità percepita al 31.12.2021 |
Indennità spettante dal 1.01.2022 |
Indennità percepita dal 1.01.2022 |
Contributo attribuito all’ente
(C-A) |
Differenza tra indennità percepita dal 2022 rispetto al 2021 (D-B) |
Differenza tra indennità spettante nel 2021 ed indennità percepita 2022 (D-A) |
| 1.952,21 |
1.500 |
2.439,92 |
1.987,71 |
487,71 |
487,71 |
35,50 |
Servendoci di questo esempio possiamo esaminare tutte le opzioni possibili in ordine alla rendicontazione del contributo:
- il comune in questione non può rendicontare nulla in quanto aveva ridotto nell’anno 2021 l’importo delle indennità (soluzione che sembrerebbe indicata nel comunicato del 9 gennaio, ma priva di alcun supporto normativo) o perché non ha adeguato i valori delle indennità a quelli previsti dalla Legge di Bilancio 2022;
- il comune può rendicontare esclusivamente la differenza tra l’indennità spettante al 31.12.2021 (A) e quella attribuita nel 2022 (D) a seguito dell’entrata in vigore dei nuovi valori dell’indennità; nel caso di specie 35,50 per ciascun mese (G), in quanto in concreto soltanto quello sarebbe il “maggiore onere sostenuto dagli stessi per l’incremento delle indennità di funzione previste dai commi da 583 a 587 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2021, n.234” (soluzione che sembrerebbe indicata nel comunicato del 20 gennaio 2023);
- il comune può rendicontare la differenza tra l’indennità percepita al 31.12.2021 (B) e quella attribuita nel 2022 (D) a seguito dell’entrata in vigore dei nuovi valori dell’indennità; tale lettura, sebbene probabilmente sia la più ragionevole, al momento non deve ritenersi compatibile con il quadro normativo ed interpretativo esistente.
Con riferimento alla precedente ipotesi 3) si rammenta che i commi 586 e 587, dell’art. 1, della L. espressamente prevedono che “A titolo di concorso alla copertura del maggior onere sostenuto dai comuni per la corresponsione dell’incremento delle indennità di funzione previste dai commi 583, 584 e 585, il fondo di cui all’articolo 57-quater, comma 2, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157, è incrementato di 100 milioni di euro per l’anno 2022, di 150 milioni di euro per l’anno 2023 e di 220 milioni di euro a decorrere dall’anno 2024. Le risorse di cui al comma 586 sono ripartite tra i comuni interessati con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Il comune beneficiario è tenuto a riversare ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato l’importo del contributo non utilizzato nell’esercizio finanziario”.
Ancora, il D.M. 30 maggio 2022 di riparto del fondo di 110 milioni di euro per l’anno 2022 a titolo di concorso alla copertura del maggiore onere sostenuto dai comuni delle regioni a statuto ordinario, per l’incremento dell’indennità di funzione dei sindaci metropolitani e dei sindaci dei Comuni ubicati nelle stesse regioni, prevede all’art. 1, comma 3, che “I comuni beneficiari sono tenuti a riversare sul Capo XIV – capitolo 3560 “Entrate eventuali e diverse del Ministero dell’interno” – articolo 03 “Recuperi, restituzioni e rimborsi vari” l’importo del contributo non utilizzato nell’esercizio finanziario 2022 per la copertura del maggior onere di cui al comma 1”.
Sembra ragionevole concludere che la soluzione allo stato più corretta da adottare in sede di rendicontazione del contributo sia quella indicata nel precedente punto 2), potendo l’ente esclusivamente rendicontare la differenza erogata tra l’indennità spettante al 31.12.2021 e quella attribuita nel 2022 a seguito dell’entrata in vigore dei nuovi valori dell’indennità.
Alcune considerazioni critiche
La norma contenuta nella legge di bilancio, relativa all’incremento dell’indennità per gli amministratori, come detto in precedenza non brilla per la sua chiarezza. Deve aggiungersi che l’applicazione pratica della stessa è stata, ad avviso di chi scrive, lenta e non corretta nei provvedimenti attuativi.
In primo luogo, si sta ragionando su come rendicontare le somme dopo un anno dall’entrata in vigore della legge, periodo nel quale gli enti locali hanno applicato le disposizioni e potrebbero non aver correttamente determinato gli incrementi rendicontabili. Si pensi all’esempio fatto in precedenza. Se l’ente riteneva corretto incrementare il valore dell’indennità percepita (B) rispetto all’anno precedente del valore dell’incremento oggetto di finanziamento (E) si troverà con una non corretta copertura della maggiore spesa sostenuta.
Inoltre, per alcune categorie di enti il contributo determinato dal d.m. 30 maggio 2022 è evidentemente errato:
- per i Comuni con popolazione compresa tra i 3mila e i 5mila abitanti viene calcolato il contributo da erogare ai Comuni con popolazione compresa tra i 3mila e i 5mila abitanti tenendo conto della presenza di 2 assessori in luogo di 3 (sul tema si rinvia alle considerazioni contenute nel precedente articolo Dal 1° gennaio 2023 il nuovo adeguamento delle indennità degli amministratori locali: i chiarimenti del Ministero dell’Interno);
- per i Comuni per i quali la legge ha comportato un cambio di “fascia di appartenenza” sembrerebbe che il dato di partenza nella determinazione del contributo sia errato, comportando valori errati nell’attribuzione del contributo per coprire il cd “differenziale incrementale”; si rammenta che non vi è perfetta coincidenza delle fasce tra il d.m. 119/2000 e quelle determinate nella Legge di Bilancio 2022.
Il Vademecum illustra le principali funzioni di competenza di sindaco, giunta e consiglio, gli strumenti a loro disposizione e le ipotesi di responsabilità in cui gli stessi possono incorrere.
L’attenzione è posta alle corrette regole di funzionamento degli organi collegiali, anche quando siano svolte in videoconferenza: ruolo del presidente del consiglio, modalità di convocazione, deposito degli atti, pareri preventivi, sedute di prima e seconda convocazione, numero legale, disciplina degli interventi in consiglio e verbalizzazione.
Sono passate in rassegna le prerogative dei consiglieri comunali: diritto di iniziativa, diritto di accesso, atti di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni ed interpellanze).
Per quello che riguarda lo status degli amministratori locali, vengono analizzati i temi dei permessi e delle aspettative, delle indennità di carica alla luce delle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2022, degli oneri previdenziali, dei rimborsi per le missioni e le spese di viaggio, dell’assicurazione per i rischi connessi al mandato, nonché la problematica relativa al rimborso delle spese legali. In tema di limite al numero di mandati consecutivi, viene illustrata la novità contenuta nella L. 35/2022 che consente lo svolgimento del terzo mandato ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.
Particolare attenzione viene posta anche alle incompatibilità per lo svolgimento di incarichi dirigenziali, alla gratuità per gli incarichi professionali, nonché al tema dei nuovi obblighi in materia di trasparenza.
Dopo aver descritto il principio di distinzione delle funzioni tra organi di governo e dirigenti, viene fornita un’ampia rassegna della più recente giurisprudenza in ordine ai casi eccezionali in cui, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, i componenti dell’organo esecutivo possono svolgere funzioni gestionali. Vengono illustrati gli strumenti a disposizione degli amministratori per dettare l’indirizzo politico: il programma di mandato, il DUP, il bilancio di previsione, il programma delle opere pubbliche, il fabbisogno del personale, il PEG, il piano delle performance, i piani triennali per la razionalizzazione della spesa, il piano triennale di prevenzione della corruzione e il nuovo PIAO, Piano integrato di attività e organizzazione, destinato ad assorbire molti atti di programmazione.
Vengono illustrate poi le regole fondamentali di funzionamento della macchina amministrativa. In tale ambito vengono, tra l’altro, analizzate le funzioni del segretario comunale, dei dirigenti e delle posizioni organizzative.
Il tema dei servizi pubblici locali è affrontato per evidenziare gli ampi margini di discrezionalità di cui godono gli organi politici nella loro organizzazione e per evidenziare le nuove forme di responsabilità, senza tralasciare il tema degli affidamenti in house.
Nell’ultimo capitolo viene proposta una descrizione delle responsabilità giuridiche connesse con lo svolgimento del mandato, alla luce delle importanti novità introdotte dal Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020) in materia di responsabilità amministrativa e in ordine al reato di abuso d’ufficio.
Amedeo Scarsella
Segretario Nazionale dell’Unione Nazionale Segretari comunali e provinciali, docente in corsi di formazione ed autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica. Membro del Comitato scientifico del quotidiano online lagazzettadeglientilocali.it.
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