MAGGIOLI EDITORE - La Gazzetta degli Enti Locali

Dal 1° gennaio 2023 il nuovo adeguamento delle indennità degli amministratori locali: i chiarimenti del Ministero dell’Interno
Per gli Enti che non si sono avvalsi della facoltà di applicare sin da subito la misura dell’incremento integrale prevista per il 2024 occorre procedere all’adeguamento delle indennità per il 2023

L’articolo 1, commi da 583 a 587, della l. n. 234 del 30 dicembre 2021 (Legge di Bilancio 2022) ha dettato nuove disposizioni in materia di indennità dei sindaci metropolitani, dei sindaci e degli amministratori e, in particolare, il comma 583 prevede che a decorrere dall’anno 2024 tale indennità di funzione è parametrata al trattamento economico complessivo dei presidenti delle Regioni come individuato dalla Conferenza Stato-Regioni, secondo le percentuali determinate in relazione alla popolazione risultante dall’ultimo censimento ufficiale. Il successivo comma 584, al primo periodo, prevede che in sede di prima applicazione la predetta indennità di funzione è adeguata al 45 per cento, nell’anno 2022, e al 68 per cento, nell’anno 2023, delle misure indicate al comma 583. Al secondo periodo del medesimo comma è inoltre disposto che a decorrere dall’anno 2022 la predetta indennità può essere corrisposta nelle integrali misure di cui al richiamato comma 583, nel rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio.

Per gli Enti che non si sono avvalsi della facoltà di applicare sin da subito la misura dell’incremento integrale prevista per il 2024, avendone la capacità di bilancio, occorre procedere all’adeguamento delle indennità per il 2023, che comporterà la determinazione dell’indennità del sindaco nella misura pari al 68 per cento del differenziale tra l’indennità teorica spettante al 31.12.2021 e l’indennità che verrà corrisposta nel 2024. La modifica del valore dell’indennità del sindaco comporterà a cascata l’adeguamento dei valori delle indennità dl vicesindaco, degli assessori e del presidente del consiglio comunale.

Per determinare correttamente gli importi ad inizio del 2022 fu messo a disposizione degli abbonati alla Gazzetta degli Enti Locali un file excel realizzato insieme ai colleghi Franca Bonanata e Francesco Bergamelli, assieme ad uno schema di determinazione di adeguamento. I valori determinati in quel file excel hanno trovato conferma nel decreto del Ministero dell’Interno di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze del 30 maggio 2022.
Gli atti predisposti per il 2022 possono essere utilizzati come base anche per la nuova determinazione che dovrà essere adottata nell’anno 2023.

La norma ha dato luogo a molti dubbi. Nel corso di questo anno alcuni chiarimenti sono intervenuti (nelle FAQ si tenterà di fornire un quadro complessivo dell’attuale stato dell’arte), ma sono rimasti, fino a qualche giorno fa alcuni grandi dubbi interpretativi, in ordine ai quali è intervenuto di recente il Ministero dell’Interno, con comunicato del 9 gennaio 2023, che ha fornito anche alcuni chiarimenti sui temi più dibattuti.

In primo luogo, sono state chiarite le modalità di rendicontazione del contributo. Infatti, nel comunicato si legge che “al fine di assicurare nell’anno 2023 una distribuzione delle risorse che tenga conto delle specificità di ciascun ente e che consenta a ciascun comune di disporre del contributo nella misura quanto più possibile adeguata alle effettive necessità, evitando la dispersione di parte delle risorse assegnate, è stato predisposto uno specifico certificato sull’utilizzo del contributo per l’anno 2022 da compilare a cura dei comuni interessati entro il prossimo 16 febbraio, con le modalità indicate nella specifica lettera inviata ai Responsabili dei servizi finanziari di ciascun comune delle RSO”.

Un’incertezza diffusa, nell’applicazione della norma riguardava quegli enti che erogavano nel 2021 indennità in misura ridotta rispetto a quella teorica, perché non avevano disponibilità di risorse e gli amministratori avevano rinunciato in tutto o in parte all’indennità. In questi casi per poter rendicontare il contributo statale ci si chiedeva se fosse sufficiente dimostrare di aver aumentato l’indennità rispetto al valore del 2021 del differenziale del contributo o occorresse dimostrare di aver erogato l’indennità nella misura prevista dalla legge di bilancio 2022?

La risposta del Ministero, appare a chi scrive eccessivamente rigorosa, in quanto si legge il seguente chiarimento: “3. Comuni che hanno ridotto con delibera le indennità dei propri amministratori. Impossibilità, a seguito della entrata in vigore delle disposizioni di cui alla legge 30 dicembre 2021, n. 234, di utilizzare le risorse ricevute con il decreto interministeriale del 30 maggio 2022 per incrementare proporzionalmente o integralmente la ridotta indennità.

Le risorse ripartite con il decreto interministeriale del 30 maggio 2022 sono destinate, in via esclusiva, a compensare il maggiore onere che gli enti sostengono per adeguare le indennità in precedenza erogate agli amministratori in misura intera rispetto ai nuovi importi derivanti dall’applicazione dei commi 583 e ss. della Legge di Bilancio 2022, con la conseguenza che qualsivoglia delibera che abbia inciso in senso riduttivo rispetto all’ammontare previsto dalla legislazione allora vigente, farà insorgere, in capo al comune, l’obbligo di procedere alla restituzione dell’intero contributo ricevuto. Pertanto, in caso di una precedente riduzione con delibera dell’ammontare delle indennità previste dalla normativa all’epoca vigente, dovrà applicarsi il comma 3, dell’articolo 1, decreto interministeriale 30 maggio 2022, secondo cui i Comuni sono tenuti a riversare sul Capo XIV – capitolo 3560 “Entrate eventuali e diverse del Ministero dell’interno” – articolo 03 “Recuperi, restituzioni e rimborsi vari” l’importo del contributo non utilizzato nell’esercizio finanziario 2022 per la copertura del maggior onere di cui al comma 1”.

Il secondo dubbio era stato creato dal decreto del Ministero dell’Interno di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze del 30 maggio 2022 dove, sulla base di quanto contenuto nella nota metodologica, viene calcolato il contributo da erogare ai Comuni con popolazione compresa tra i 3mila e i 5mila abitanti tenendo conto della presenza di 2 assessori in luogo di 3. Personalmente mi era parso evidentemente di un errore, in quanto si considera un numero di assessori inferiore a quello possibile e applicato dalla quasi totalità degli enti. Su tale aspetto il Ministero fornisce una risposta alla problematica non persuasiva. Si legge espressamente: “4. Comuni appartenenti alla fascia demografica da 3.001 a 10mila abitanti. Aumento del numero degli assessori e invarianza della spesa. Alcuni comuni rientranti nella fascia di popolazione sopra indicata hanno eccepito che, nel calcolo del maggiore onere sostenuto in tema di corresponsione delle indennità agli amministratori. non è stato preso in considerazione il numero di assessori come incrementato per effetto delle disposizioni di cui alla legge n. 56/2014 (c.d. legge Delrio), chiedendo che si proceda alla rideterminazione del contributo in modo da tener conto di tale incremento. In proposito si rappresenta che la richiesta è viziata da una errata lettura delle diposizioni rilevanti in materia e, come tale, non può trovare accoglimento. Infatti, su tale punto, la citata legge Delrio, al comma 135 dell’articolo 1, ha sì recato un aumento del numero massimo degli assessori fissandone la misura, con riferimento alla fascia di popolazione 3.001-10mila abitanti, nel numero di quattro. Tuttavia, al contempo, il comma 136 della legge in argomento ha prescritto che i comuni interessati dalla disposizione di cui al comma 135 provvedono, prima di applicarla, a rideterminare con propri atti gli oneri connessi con le attività in materia di status degli amministratori locali, di cui al titolo III, capo IV, della parte prima del testo unico, al fine di assicurare l’invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente, previa specifica attestazione del collegio dei revisori dei conti. Pertanto, in ossequio a siffatto principio di invarianza della spesa, l’aumento del numero degli assessori recato dalla citata legge non può essere considerato in sede di riparto del fondo di cui all’articolo 57-quater, comma 2, del decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124”.

Riservandomi ulteriori approfondimenti non sono assolutamente convinto della bontà della risposta fornita. La Corte dei conti, Sezione Autonomie, con deliberazione n. 35/SEZAUT/2016/QMIG, dopo aver effettuato la distinzione tra indennità di funzione e costi di natura fissa e variabile, ricostruisce una diversa disciplina giuridica per le due fattispecie:

Al citato principio si sono adeguate tutte le amministrazioni locali e tutti gli organi di revisione nelle valutazioni di competenza. A distanza di anni viene proposta un’interpretazione diametralmente opposta, inserendola in un comunicato del cui valore giuridico si può discutere a lungo. A personale avviso di chi scrive si tratta di un errore che meriterebbe una correzione.

Ultima precisazione riguarda gli oneri relativi all’IRAP. Si legge nei chiarimenti forniti: “5. Computo IRAP nel contributo a carico del bilancio dello Stato. Il contributo destinato a coprire il maggiore onere sostenuto dagli Enti locali per l’incremento delle indennità di funzione da erogare agli amministratori, oggetto di riparto con d.m. del 30 maggio 2022, non finanzia l’IRAP a carico del Comune sulla relativa quota incrementale. Il costo rappresentato dall’IRAP non è stato considerato i fini del calcolo dell’incremento delle indennità degli amministratori locali e del conseguentemente concorso finanziario a carico del bilancio dello Stato previsto dall’articolo 1, comma 586, della legge n. 234/2021. Al riguardo, occorre evidenziare che, la citata disposizione normativa non è finalizzata all’integrale assunzione a carico del bilancio dello Stato dei maggiori oneri posti a carico dei Comuni per effetto dell’incremento delle pregresse indennità di carica previste dal d.m. 119/2000, essendo prevista l’erogazione del predetto contributo (vedasi il comma 586) esclusivamente “a titolo di concorso alla copertura del maggior onere”. In sede di predisposizione tecnica della norma e con criteri di omogeneità comparativa, pertanto, il raffronto è stato effettuato tra i valori delle nuove indennità incrementate ed i valori delle pregresse indennità di cui al d.m. 119/2000, che già all’epoca non includevano nella loro quantificazione gli oneri IRAP a carico dei Comuni”.

Il Vademecum dell’Amministratore locale

Il Vademecum illustra le principali funzioni di competenza di sindaco, giunta e consiglio, gli strumenti a loro disposizione e le ipotesi di responsabilità in cui gli stessi possono incorrere.

L’attenzione è posta alle corrette regole di funzionamento degli organi collegiali, anche quando siano svolte in videoconferenza: ruolo del presidente del consiglio, modalità di convocazione, deposito degli atti, pareri preventivi, sedute di prima e seconda convocazione, numero legale, disciplina degli interventi in consiglio e verbalizzazione.

Sono passate in rassegna le prerogative dei consiglieri comunali: diritto di iniziativa, diritto di accesso, atti di sindacato ispettivo (mozioni, interrogazioni ed interpellanze).

Per quello che riguarda lo status degli amministratori locali, vengono analizzati i temi dei permessi e delle aspettative, delle indennità di carica alla luce delle novità introdotte dalla Legge di Bilancio 2022, degli oneri previdenziali, dei rimborsi per le missioni e le spese di viaggio, dell’assicurazione per i rischi connessi al mandato, nonché la problematica relativa al rimborso delle spese legali. In tema di limite al numero di mandati consecutivi, viene illustrata la novità contenuta nella L. 35/2022 che consente lo svolgimento del terzo mandato ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.

Particolare attenzione viene posta anche alle incompatibilità per lo svolgimento di incarichi dirigenziali, alla gratuità per gli incarichi professionali, nonché al tema dei nuovi obblighi in materia di trasparenza.

Dopo aver descritto il principio di distinzione delle funzioni tra organi di governo e dirigenti, viene fornita un’ampia rassegna della più recente giurisprudenza in ordine ai casi eccezionali in cui, nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, i componenti dell’organo esecutivo possono svolgere funzioni gestionali. Vengono illustrati gli strumenti a disposizione degli amministratori per dettare l’indirizzo politico: il programma di mandato, il DUP, il bilancio di previsione, il programma delle opere pubbliche, il fabbisogno del personale, il PEG, il piano delle performance, i piani triennali per la razionalizzazione della spesa, il piano triennale di prevenzione della corruzione e il nuovo PIAO, Piano integrato di attività e organizzazione, destinato ad assorbire molti atti di programmazione.

Vengono illustrate poi le regole fondamentali di funzionamento della macchina amministrativa. In tale ambito vengono, tra l’altro, analizzate le funzioni del segretario comunale, dei dirigenti e delle posizioni organizzative.

Il tema dei servizi pubblici locali è affrontato per evidenziare gli ampi margini di discrezionalità di cui godono gli organi politici nella loro organizzazione e per evidenziare le nuove forme di responsabilità, senza tralasciare il tema degli affidamenti in house.

Nell’ultimo capitolo viene proposta una descrizione delle responsabilità giuridiche connesse con lo svolgimento del mandato, alla luce delle importanti novità introdotte dal Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020) in materia di responsabilità amministrativa e in ordine al reato di abuso d’ufficio.

Amedeo Scarsella
Segretario Nazionale dell’Unione Nazionale Segretari comunali e provinciali, docente in corsi di formazione ed autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo e degli enti locali, con particolare riferimento alle tematiche dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, del personale e della contabilità pubblica. Membro del Comitato scientifico del quotidiano online lagazzettadeglientilocali.it.

Leggi descrizione

Amedeo Scarsella, 2022, Maggioli Editore

28.00 €