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Stato sociale, “diritti finanziariamente condizionati” e bilancio: quale rapporto?
La relazione del Prof. Massimo Luciani nel corso del 63° Convegno di studi amministrativi di Varenna
A cura dell’Avv. Nadia Corà
Nella relazione svoltasi il 23 settembre nel corso del 63° Convegno di studi amministrativi di Varenna, Massimo Luciani, Prof. ordinario di Diritto costituzionale dell’Università La Sapienza, in relazione alle questioni e alle sfide poste dalla scarsezza di risorse necessarie per garantire i diritti sociali, ha sollevato una serie di interrogativi sui seguenti temi fondamentali: esistono diritti “incondizionati”? Esiste una specifica categoria di diritti “finanziariamente condizionati”?
Sul primo interrogativo, è stata esamina la questione dell’esistenza, all’interno della Costituzione, di diritti “incondizionati”, giungendo ad una conclusione negativa.
Sulla seconda questione, il relatore, dopo aver evidenziato che si registra una nuova attenzione per il rapporto tra diritti e condizionamenti economico-finanziari, ha contestato la possibilità di identificare una categoria di diritti qualificabili come “finanziariamente condizionati” in base a caratteristiche ontologiche. Del resto, per giungere ad una risposta affermativa bisognerebbe distinguere tra diritti costosi (diritti sociali) e non costosi ma questa distinzione non può essere condivisa. Occorre invece, più coerentemente, fondare una diversa suddivisione di diritti (tra cui i diritti di difesa, di partecipazione, di percepire una parte di utili sociali), tenendo presente che non si tratta di diritti tutti fondamentali. In ogni caso, va tenuto presente che tutti i diritti «costano» e, quindi, quando si pensa a diritti “incondizionati” come diritti che costano, si introduce una semplificazione che non è condivisibile, posto che anche i c.d. diritti di libertà costano. In realtà, sarebbe più corretto parlare di tutti i diritti come di diritti condizionati a «risorse giuridicamente scarse», condizionati da disponibilità di risorse scarse.
Ne consegue che il tema dello “Stato sociale” va esaminato in rapporto al tema del «governo delle entrate, governo della spesa pubblica e costo dei diritti», tenendo presente che, nel contesto dell’integrazione sovranazionale, varie sono i vincoli al governo economico-finanziario.
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I principali paradigmi da utilizzare nell’analisi del tema dei diritti “finanziariamente condizionati” poggiano sulle questioni dell’ “equilibrio di bilancio”, delle c.d. sentenze “costose” della Corte costituzionale, e della certezza del diritto.
Sulla nozione di “equilibrio di bilancio”, dopo la l. cost. n. 1 del 2012, va evidenziato che il concetto di equilibrio non coincide con quello di “pareggio”: si tratta di due nozioni diverse e tale diversità va tenuta presente nell’affrontare le questioni poste dai dei diritti “finanziariamente condizionati”.
Quanto alle sentenze c.d. “costose” della Corte costituzionale, in rapporto all’art. 81 della Costituzione, un’importante conclusione a cui si è pervenuti è che: va negato l’assoggettamento delle sentenze c.d. “costose” della Corte costituzionale al principio della previa copertura della spesa, ai sensi dell’art. 81 Cost.
Infine, il paradigma della certezza del diritto va affrontato tenendo presente la particolare posizione che, nel quadro delle fonti, riveste il valore della certezza del diritto, anche in rapporto al principio dell’affidamento ingenerato nella collettività dei destinatari.
Tutti i parametri sopra indicati militano per la valorizzazione dei diritti sociali e per l’affermazione che tali diritti non possono essere “sacrificati”, assumendone la natura di diritti finanziariamente condizionati. Anche alcuni recenti indirizzi della giurisprudenza costituzionale, che peraltro hanno avuto riflessi sulla giurisprudenza della Corte dei conti e del Consiglio di Stato, fanno leva sulla nozione di “diritti incontenibili”: incontenibili perché è il legislatore stesso che ha stabilito che esiste un certo livello di garanzia dei diritti oppure perché è l’amministrazione stessa che li ha configurati tali laddove ha stabilito i LEA (Livelli Essenziali di Assistenza).
In conclusione, il rapporto tra diritti e, in particolare, diritti sociali, da un lato e bilancio e risorse scarse, dall’altro lato, è un rapporto molto complesso che deve poggiare le fondamenta sui paradigmi dell’affidamento e dell’eguaglianza.
Alla luce di tali paradigmi va considerato sostanzialmente inutilizzabile, in questo campo, il metodo del bilanciamento tra diritti e bilancio, spesso utilizzato dalle amministrazioni per effettuare la scelta tra quale profilo far prevalere, il diritto o le “ragioni” di bilancio. La tecnica del bilanciamento è una tecnica che si presta, in concreto, ad un rilevante rischio di abuso, e che determina, spesso, una inammissibile compressione dei diritti sul presupposto della prevalenza delle esigenze di bilancio. Rispetto al rischio di abuso occorre mettere in guardia le amministrazioni sui vincoli alla prevalenza del diritto derivanti dall’affidamento, dall’eguaglianza, e dalla giurisprudenza costituzionale.
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