MAGGIOLI EDITORE - La Gazzetta degli Enti Locali

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Cambi d’uso con meno vincoli
Urbanistica. Impossibile bloccare i mutamenti nell’ambito di un comparto, ma resta il nodo delle discipline locali preesistenti

«Padroni in casa propria» era lo slogan della legge obiettivo (la n. 443/2001) che allargava la super-Dia a tutta Italia, rendendo così più semplici i lavori di ristrutturazione. Sembra che il Consiglio di Stato abbia preso spunto da qui con la recente sentenza n. 1444/2015, riferita all’utilizzo che ciascuno fa dei propri immobili, siano essi ad uso commerciale o terziario (caso considerato dalla decisione), oppure residenziale o produttivo.

Secondo i giudici amministrativi di secondo grado, la disciplina sul mutamento della destinazione d’uso – da ultimo modificata dall’articolo 23-ter del Testo unico edilizia (Dpr 380/2001) introdotto dal decreto Sblocca Italia (Dl 133/2014) e citato dalla decisione in parola – manifesta «evidenti risvolti sulla tutela della proprietà».
Le conseguenze di questa affermazione potrebbero essere notevolissime, atteso che nella materia dell’ordinamento civile (cui afferisce il diritto di proprietà) la potestà legislativa è di esclusiva competenza statale, per cui le leggi approvate dal parlamento non possono essere disattese dalle regioni e, a maggior ragione, dai regolamenti locali come i piani regolatori. Al contrario, se il cambio di destinazione d’uso dovesse appartenere solo alla materia urbanistica, si aprirebbero ancora spazi di autonomia legislativa per le Regioni.
In altre parole, e in concreto, non sarebbero modificabili in sede locale (se non nei limiti stabiliti dalla stessa norma statale) le previsioni dell’articolo 23-ter per cui:

costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso solo l’utilizzo dell’immobile che comporti l’assegnazione di una diversa categoria funzionale tra residenziale, turistico-ricettiva, produttiva-direzionale, commerciale e rurale;
il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.

Di fatto quindi nelle Regioni che non hanno legiferato entro il termine loro assegnato e ormai scaduto (tutte tranne Liguria, Umbria e Toscana) troverebbe diretta applicazione la disciplina nazionale che rende più semplici i cambi d’uso, ammettendoli sempre all’interno della stessa categoria. Non sarebbero dunque salve le leggi regionali esistenti in materia.
Di diverso avviso la Regione Emilia Romagna (si veda articolo a fianco) per cui al contrario le discipline preesistenti – tra cui la propria – resterebbero in vigore.
La precedente giurisprudenza amministrativa non soccorre a sciogliere i dubbi.

Sino all’entrata in vigore dell’articolo 23-ter del Testo unico edilizia, il mutamento delle destinazioni d’uso veniva infatti principalmente trattato all’articolo 10, comma 2, del Testo unico che demanda alle regioni il compito di stabilire con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività.

Le legislazioni regionali sul punto erano dunque piuttosto eterogenee e spesso rinviavano la disciplina di dettaglio agli strumenti urbanistici comunali.Gli unici principi comuni in materia derivavano da primarie nozioni urbanistiche e dall’evoluzione giurisprudenziale.In particolare, la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che la destinazione d’uso di un fabbricato è quella impressa dal titolo edilizio (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 9 febbraio 2001 n. 583) e che il mutamento della destinazione impressa ad un fabbricato in favore di altra funzione è ammesso solo se la destinazione che si intende assegnare ricada tra quelle astrattamente ammesse per l’area dallo strumento urbanistico generale (Tar Lombardia, Milano, sezione II, sentenza 7 maggio 1992, n. 219).

La giurisprudenza ha inoltre precisato come il mutamento di destinazione sia urbanisticamente “rilevante” solamente allorquando sussista un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, ossia aventi diverso regime contributivo in ragione del diverso carico urbanistico.
Con l’articolo 23- ter, il legislatore statale ha evidenziato una maggiore attenzione sul tema e la volontà di porre rimedio all’eterogeneità delle discipline regionali. Ma il tentativo non appare però andato pienamente a buon fine, in ragione dei dubbi interpretativi emersi anche con la sentenza del Consiglio di Stato.