Riforma PA: il TU sulle partecipate e la pronuncia di incostituzionalità della Consulta
di Paola Morigi
La sentenza n. 251/2016 della Corte Costituzionale, con la quale è stata dichiarata la illegittimità di alcuni articoli contenuti nella legge 7 agosto 2015, n. 124 di riforma della P.A., arriva come una sorta di “fulmine a ciel sereno” a pochi giorni dal referendum costituzionale, in occasione del quale non ci si pronuncerà solamente sulla nuova formulazione del Senato della Repubblica, ma anche sui rapporti e sulle competenze concorrenti di Stato e Regioni su numerose materie.
La Consulta, prendendo in esame un ricorso presentato dalla Regione Veneto, ha “bocciato” alcuni articoli della legge Madìa riferiti alla dirigenza, ai servizi pubblici locali, alle partecipate, assolvendo la delega che interessa l’Agenda digitale, poiché è riconducibile allo Stato l’esercizio di un “coordinamento informativo statistico e informatico”.
La pronuncia di incostituzionalità invece si è prodotta su alcuni articoli perché la legislazione statale avrebbe invaso vari ambiti di competenza legislativa regionale residuale e non vi sarebbe stata quella necessaria forma di raccordo con le Regioni su tematiche di interesse comune.
Fatti questi doverosi richiami introduttivi veniamo ad esaminare i possibili effetti che potrebbero prodursi in relazione alle partecipate pubbliche, già interessate dalla emanazione di un Testo unico – approvato con il d.lgs. n. 175/2016 – entrato in vigore lo scorso 23 settembre(1).
Se si effettua una analisi di tipo giuridico è necessario partire dalle argomentazioni elaborate dalla Corte Costituzionale che lamenta, in alcuni articoli della l. n. 124/2015, la emanazione di principi e criteri dettagliati, che eccederebbero le competenze statali in materia di ”tutela della concorrenza” e “coordinamento della finanza pubblica”. Ci si riferisce ad esempio alle forme societarie che devono essere assunte dalle partecipate pubbliche, alle particolari responsabilità degli amministratori e dei funzionari pubblici, al regime pubblicistico per gli acquisti e il reclutamento del personale, ai vincoli alle assunzioni, ai piani di rientro per le società in disavanzo, ecc.
Del resto anche in un recente passato, quando si è proceduto entro il 31 marzo 2015 alla impostazione del piano straordinario sulle partecipate, in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 1, commi 611-614 della l. 23 dicembre 2014, n. 190, vi sono state Regioni le quali, rivendicando una loro autonomia organizzativa sulla materia, non hanno rispettato la scadenza di fine marzo 2015 e hanno effettuato la razionalizzazione un anno dopo al termine previsto dalla l. n. 190.
La necessità di trovare formule di raccordo fra Stato e Regioni si rivela pertanto indispensabile al fine di evitare interventi della Consulta che annullano norme importanti e possono mettere in discussione testi normativi già pubblicati ed entrati in vigore.
Ci preme però effettuare anche una seconda analisi, di carattere prettamente aziendalistico. Il legislatore statale in numerose occasioni non si limita a sancire principi o a definire regole generali di finanza pubblica, ma entra in maniera eccessivamente analitica sulle questioni, imponendo modelli e schemi di riferimento che lasciano scarsi spazi all’autonomia territoriale e all’organizzazione imprenditoriale(2). Sarebbe preferibile essere meno analitici e magari anche severi su alcuni punti – imponendo scioglimenti dopo che si sono prodotte reiterate perdite d’esercizio o mancata applicazione di misure di controllo interno – lasciando tuttavia, nell’ambito di una cornice normativa generale di riferimento, agli enti la possibilità di scegliere modelli organizzativi societari(3), l’amministratore unico o il cda, e così via.
Ma che cosa succederà concretamente ora che si stanno avvicinando i primi adempimenti che erano stati introdotti proprio con il d.lgs. n. 175/2016?
Se il primo di questi – quello del 23 ottobre 2016 previsto per la emanazione di un decreto ministeriale teso a disciplinare i compensi spettanti ai manager delle partecipate – non è stato rispettato dallo Stato, rimane il termine del 31 dicembre 2016 per l’adeguamento degli statuti da parte delle società sottoposte a controllo pubblico.
Le ulteriori scadenze, quella del 23 marzo 2017 per la revisione straordinaria e quella del 31 dicembre 2017 per la razionalizzazione periodica, obbligatorie al momento, saranno anche occasioni in capo agli enti per fare il punto sulle proprie partecipate e decidere se mantenerle o meno.
Molto probabilmente per dare seguito alla sentenza n. 251/2016 della Corte Costituzionale, Stato e Regioni, attraverso la Conferenza che li vede partecipi, torneranno sul tema delle partecipate, alla ricerca di quell’intesa che non può essere rappresentata da un semplice parere.
È possibile che le Regioni chiedano criteri meno rigidi in ordine al mantenimento della partecipate rispetto a quelli contenuti nel testo dell’art. 20 del d.lgs. n. 175(4), come del resto è ipotizzabile che sulla materia il legislatore intervenga con alcune modifiche con la Legge di Bilancio o con il Decreto Milleproroghe adottato a fine anno.
Riteniamo tuttavia che, pur con queste variabili destinate ad introdurre alcune novità, gli Enti locali dovrebbero attrezzarsi nel rivedere le loro partecipate, razionalizzarle sulla base di quanto contenuto del d.lgs. n. 175/2016 e soprattutto recuperare la loro piena governance al fine di evitare che sfuggano di mano e producano nel corso degli anni perdite d’esercizio. Anche se il Testo unico subirà alcuni ritocchi non riteniamo che venga a modificarsi in maniera sostanziale il suo contenuto e la sua cornice di riferimento.
Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica
Il D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175, interviene significativamente attraverso disposizioni che, nell'intento di assicurare una gestione efficiente delle risorse pubbliche e delle stesse imprese partecipate, fissano principi chiari, definendo le condizioni per l'accesso o il mantenimento delle partecipazioni, come anche ruoli e responsabilità degli amministratori pubblici e degli organi di governo delle stesse società.
Questo volume, significativa rappresentazione delle problematiche che si prospettano, affronta numerosi ambiti tematici che ruotano attorno al riordino delle società partecipate, con approfondimenti di natura contabile e finanziaria ma anche procedimentale ed amministrativa.
I contributi raccolti, secondo il modello del commentario articolo per articolo, ricostruiscono disciplina e orientamenti giurisprudenziali e forniscono preziose interpretazioni e soluzioni, particolarmente importanti per la novità del testo normativo oggetto di commento e per gli impegni a cui le amministrazioni sono chiamate e tenute.
Ciro D’Aries Docente universitario, consulente esperto della Corte dei Conti, pubblicista.
Stefano Glinianski Magistrato della Corte dei Conti e Segretario Generale della Commissione di Garanzia sullo Sciopero dei Servizi pubblici essenziali.
Tiziano Tessaro Magistrato della Corte dei Conti. Direttore della rivista on-line www.lagazzettadeglientilocali.it e del bimestrale Comuni d’Italia, entrambi di Maggioli Editore.
VOLUME
Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica
di C. D’Aries – S. Glinianski – T. Tessaro
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NOTE
“a) partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie di cui all’articolo 4;
b) società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
c) partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;
d) partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro;
e) partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d’interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;
f) necessità di contenimento dei costi di funzionamento;
g) necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite all’articolo 4.”
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