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La Guida Pratica alla Manovra

Fonte: Il Sole 24 Ore

L’IMPIEGO DELLE RISORSE 
Nelle spese correnti il 100% dei proventi da concessioni edilizie e sanzioni
Semaforo verde nel 2016 e 2017 all’utilizzo integrale dei proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni (escluse quelle connesse agli abusi) per gli equilibri di parte corrente. A differenza di quanto previsto dall’articolo 2, comma 8 della legge n. 244/2007, grazie al quale fino a tutto il 2015 i Comuni potevano impiegare il 50% di questi proventi per finanziare spese correnti e il 25% per spese di manutenzione del patrimonio, il comma 737 della legge 208/2015 eleva la quota destinabile alla parte corrente del bilancio al 100%, limitandone, però, l’impiego alle sole spese di manutenzione del verde, delle strade e del patrimonio comunale, oltre che alle spese di progettazione delle opere pubbliche. Una soluzione dettata dall’esigenza di alleviare le difficoltà che gli enti incontreranno nel quadrare i nuovi bilanci. 

Una serie di criticità 
La scelta, tuttavia, deve fare i conti con una serie di criticità che possono alterare gli equilibri finanziari fortemente perseguiti dall’armonizzazione. Innanzitutto perché entrate “straordinarie” non ricorrenti e non storicizzabili vanno a finanziare spese correnti certe e ripetitive, quali le manutenzioni del patrimonio, spesso già contrattualizzate. Inoltre perché tale facoltà contrasta palesemente con gli obblighi imposti dalla legge n. 243/2012 sul pareggio di bilancio (e codificati anche nel novellato articolo 162, comma 6, del Tuel) che impone di finanziare con le sole entrate correnti le spese correnti e quelle per rimborso di prestiti. Con il rischio, senza un adeguato intervento legislativo, che venga compromessa non solamente la tenuta dei bilanci, ma la loro stessa legittimità sostanziale. 

Anticipazione di tesoreria 
Anche per il 2016 gli enti in crisi di liquidità potranno beneficiare dell’anticipazione di tesoreria ai 5/12 delle entrate correnti. La legge di stabilità infatti (comma 738) proroga di un altro anno l’articolo 2, comma 3-bis, del Dl 4/2014 (legge n. 50/2014). Nata come misura per favorire il rispetto dei tempi di pagamento sanciti dal Dlgs 231/2002, la norma sta perdendo il carattere “emergenziale” da cui la deroga era inizialmente scaturita per assumere sempre più i connotati di una norma di sistema, rivelatrice di una situazione di deficitarietà non momentanea. Grazie soprattutto alle anticipazioni di liquidità della Cassa depositi e prestiti, il pagamento dei debiti pregressi da parte degli enti locali può considerarsi pressoché concluso. Tuttavia in molti casi permangono inalterate le condizioni di “cronica” debolezza della cassa che rendono necessario il ricorso all’anticipazione di tesoreria ,ben oltre i limiti ordinari previsti dal testo unico (3/12). L’armonizzazione contabile ha sì introdotto misure specifiche volte a superare il deficit di liquidità (revisione dei residui, accantonamento al Fcde, equilibrio di esigibilità) ma i tempi necessari a restituire un equilibrio duraturo sono lunghi, stante anche il respiro trentennale concesso per ripianare il disavanzo. 
 
GLI ACQUISTI DI BENI E SERVIZI 
Programmazione biennale d’obbligo per forniture superiori al milione
Le amministrazioni pubbliche devono razionalizzare i processi di spesa per gli acquisti di beni e servizi, mediante la programmazione biennale e facendo ricorso agli strumenti messi a disposizione da Consip e dagli altri soggetti aggregatori. La legge di Stabilità 2016 introduce (comma 505) questo obbligo per forniture e servizi di valore unitario superiore a un milione di euro (rimane la facoltà di utilizzare la programmazione biennale per valori inferiori), prevedendo che i dati siano pubblicati e trasmessi al tavolo dei soggetti aggregatori, per consentire lo sviluppo di macro-processi di acquisto su base regionale, nonché stabilendo criteri molto rigorosi per acquisti aldifuori della programmazione. 

Il mercato elettronico 
La legge n. 208/2015 innova anche (comma 502) le previsioni relative al mercato elettronico, stabilendo che l’obbligo per l’utilizzo del Mepa (o di altri mercati elettronici o di piattaforme telematiche) per l’acquisto di beni e servizi di valore inferiore alla soglia comunitaria parte dalla micro-soglia di mille euro, lasciando libere le amministrazioni di utilizzare altre procedure (cottimo fiduciario, spese economali eccetera) aldisotto di questo valore. Per facilitare gli enti di minori dimensioni, la Stabilità 2016 consente (comma 501) anche ai comuni con popolazione inferiore ai 10mila abitanti di poter acquisire autonomamente lavori, servizi e forniture mediante l’affidamento diretto entro il valore di 40mila euro, ma solo quando non sia possibile soddisfare il fabbisogno (soprattutto per beni e servizi) mediante gli obblighi di utilizzo del mercato elettronico o gli obblighi di adesione alle convenzioni stipulate da Consip e dagli altri soggetti aggregatori. 

Il quadro delle deroghe 
Proprio in ordine all’utilizzo obbligatorio delle convenzioni per l’acquisto di alcune categorie merceologiche di forniture e di prestazioni standardizzate, la legge n. 208/2016 ridefinisce (comma 494) le deroghe concesse alle amministrazioni tenute, stabilite dall’articolo 1, comma 7 del decrteo spending-review (Dl 95/2012), prevedendo che gli enti possano acquisire autonomamente tali servizi e beni mediante procedure a evidenza pubblica, strumenti elettronici o facendo ricorso a centrali di committenza, a condizione che il corrispettivo messo a gara sia inferiore del 10% per la telefonia e del 3% per carburanti, energia e gas. L’acquisto “in autonomia” della singola amministrazione deve comunque essere autorizzato dall’organo di governo e deve essere comunicato alla Corte dei conti (comma 510). Il quadro normativo (comma 499) rafforza anche il ruolo dei soggetti aggregatori regionali. Nel quadro di riassetto dei processi di spesa, la legge proroga (comma 636) al 31 dicembre 2016 il divieto per le amministrazioni pubbliche di acquistare autovetture e di stipulare contratti di leasing per il loro utilizzo.
 
BENI E SERVIZI INFORMATICI 
Le acquisizioni dovranno passare per Consip o altri aggregatori
Le amministrazioni pubbliche devono acquisire i beni e i servizi informatici di cui hanno bisogno attraverso Consip o mediante i soggetti aggregatori. La legge di Stabilità 2016 definisce un’ampia serie di disposizioni finalizzate alla razionalizzazione dei processi di acquisto per le forniture e per l’ampio spettro di tipologie di prestazioni di servizi informatici. L’obbligo di ricorso ai soggetti aggregatori (comma 512) ha come presupposto un piano triennale per l’informatica predisposto dall’Agid e approvato con decreto, contenente per ciascuna amministrazione o categoria di amministrazioni (ad esempio Comuni, Camere di comercio, Asl eccetera) l’elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e dei relativi costi, suddivisi in spese da sostenere per innovazione e per la gestione corrente. 
Ruolo dei soggetti aggregatori 
Consip o i soggetti aggregatori, sulla base di un confronto con l’Agid, programmano (comma 514) gli acquisti di beni e servizi informatici (compresi i servizi di connettività) in rapporto alla domanda aggregata per il contesto di riferimento (nazionale, regionale o infraregionale) derivante dal piano. Ai soggetti aggregatori regionali (al pari di Consip) spetta, invece, l’aggregazione della domanda funzionale all’utilizzo degli strumenti messi a disposizione delle pubbliche amministrazioni su base nazionale, regionale o comune a più amministrazioni. Proprio a fronte della rilevanza dei processi gestiti, gli organismi che svolgono il ruolo di centrali di committenza regionali hanno possibilità di assumere personale specializzato in deroga ai limiti alle assunzioni previsti dalal normativa per le pubbliche amministrazioni. 

Obiettivo risparmio 
Il quadro normativo di razionalizzazione degli acquisti aventi ad oggetto beni e servizi informatici ha come obiettivo (comma 515) un risparmio di spesa annuale, da raggiungere alla fine del triennio 2016-2018, pari al 50% della spesa annuale media per la gestione corrente del solo settore informatico, relativa al triennio 2013-2015, al netto dei canoni per servizi di connettività e della spesa effettuata tramite Consip o i soggetti aggregatori documentata nel Piano triennale. I risparmi derivanti dall’attuazione delle norme di razionalizzazione sono utilizzati prioritariamente per investimenti in materia di innovazione tecnologica. Le amministrazioni possono procedere (comma 516) ad acquisti autonomi al di fuori del sistema di razionalizzazione che fa capo ad Agid e ai soggetti aggregatori esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, qualora il bene o il servizio non sia disponibile o non risulti idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione, oppure in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa. Tali acquisti devono comunque essere comunicati all’Anac e all’Agid.
 
PROVINCE E CITTÀ METROPOLITANE 
Le funzioni non fondamentali saranno coperte dalle Regioni
Dall’8 aprile 2014, data di entrata in vigore della legge 56/14, sono passati 640 giorni. Il 2016 sarà ancora un anno di transizione. A tal fine la legge di Stabilità 2016 detta una serie di misure mirate al mantenimento dei servizi essenziali che discendono dalle sole funzioni fondamentali. Le funzioni non fondamentali dovranno, invece, essere integralmente coperte dalle Regioni. 

Norme ordinamentali e finanziarie 
Si potrà predisporre il bilancio di previsione per la sola annualità 2016 e per garantire gli equilibri sarà possibile applicare l’avanzo libero e destinato. Nel caso di esercizio provvisorio si farà riferimento al bilancio 2015 e non al 2016 seppure riclassificato secondo lo schema armonizzato. Sarà innovata la procedura per l’approvazione dei fabbisogni standard che potranno essere adottati anche separatamente per ciascun Comune e Provincia. Si potranno rimodulare in 30 anni sia il piano di riequilibrio, sia la restituzione delle anticipazioni di liquidità erogate dal fondo di rotazione. Entro il 28 febbraio 2016 sarà ripartito un fondo di 245 milioni per le Province e uno di 250 milioni per le Città metropolitane per strade e scuole. Per garantire l’equilibrio di parte corrente, sarà possibile svincolare e applicare al bilancio di previsione 2016 (previa intesa con le Regioni e dopo il rendiconto 2015) i trasferimenti attribuiti e confluiti nell’avanzo di amministrazione vincolato del 2015. Anche in esercizio provvisorio, si potrà rinegoziare le rate di ammortamento dei mutui. I relativi oneri si potranno finanziare anche con gli eventuali risparmi derivanti dalla stessa rinegoziazione. L’Anas potrà stipulare accordi con Regioni ed enti locali finalizzati a interventi di manutenzione della rete ex Anas per l’importo massimo di 100 milioni. 

Norme sul personale 
Per favorire la ricollocazione del personale provinciale presso Regioni e Comuni è prevista la disapplicazione a questi enti del divieto di procedere ad assunzioni di personale, nei casi di mancato rispetto dell’indicatore dei tempi medi nei pagamenti, ovvero di mancato rispetto del patto di stabilità interno, nonché dei termini perentori previsti per l’invio della certificazione del patto di stabilità. È previsto un fondo di 60 milioni finalizzato alla corresponsione degli stipendi al personale interessato al riordino. Il fondo si divide in due parti: la prima parte, da ripartire entro il 28 febbraio 2016, è di 40 milioni ed è destinato alle Province che non riusciranno a garantire l’equilibrio di parte corrente; la seconda parte di 20 milioni finanzierà gli stipendi del personale soprannumerario e sarà ripartita in proporzione alle unità di personale in soprannumero e non ancora ricollocato. Infine, qualora le leggi regionali prevedano che le funzioni di polizia provinciale restino presso le Città metropolitane e le Province, occorrerà che la copertura dei relativi oneri sia a carico delle Regioni e che la dotazione organica di questi enti, inizialmente ridotta di almeno il 50% e 30%, sia rideterminata in aumento in misura corrispondente al personale della polizia ricollocato.
 
LA SANATORIA DEI BILANCI 
Riaccertamento e pre-dissesto in par condicio sul riequilibrio
La legge di Stabilità 2016, all’articolo 1, comma 714, fornisce una soluzione al disallineamento temporale tra la possibilità concessa agli enti locali di ripianare fino a 30 anni l’eventuale extradeficit emerso in sede di riaccertamento straordinario e quella decennale consentita invece agli enti in pre-dissesto che, nel corso del 2013 e 2014, avevano presentato il piano di riequilibrio o ne avevano ricevuto l’approvazione. Il legislatore colma dunque una disparità di trattamento già palesata con il Dl 78/2015, che all’articolo 2, comma 5, aveva allungato a 30 anni i tempi per il ripiano del disavanzo per i soli enti sperimentatori e che avrebbe finito per penalizzare proprio gli enti che, più di altri, si sono adoperati in questi anni per sanare il proprio bilancio. 

La pronuncia della Corte dei conti 
La Sezione autonomie della Corte dei conti, peraltro, con delibera n. 4/2015, aveva sottolineato che l’eventuale emersione di un extradeficit avrebbe comportato una rivisitazione delle risorse poste a copertura del piano di riequilibrio decennale, in quanto si sarebbe reso necessario individuare ulteriori economie di spesa o incrementi di entrata da poter utilizzare per finanziare il disavanzo aggiuntivo rispetto a quello già programmato. La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è una facoltà a cui le amministrazioni in conclamate situazioni di squilibrio strutturale del bilancio possono ricorrere per accedere ad alcune prerogative economico-procedurali, per esempio l’allungamento dei tempi ordinari di ripiano del disavanzo. 

Sei mesi di tempo 
Grazie a questo intervento i consigli comunali avranno ora sei mesi di tempo per riformulare i piani già approvati e, nel rimodularli, fermo restando la loro durata decennale, potranno: ripianare il disavanzo utilizzando le quote destinate o vincolate dall’ente del risultato di amministrazione ovvero i proventi delle alienazioni del patrimonio disponibile; porre a carico del bilancio il disavanzo residuo in 30 anni e non più in dieci anni; restituire l’anticipazione ricevuta a carico del Fondo in 30 anni e non in dieci. Inoltre tutti gli enti in predissesto potranno contare sull’utilizzo dei benefici di rinegoziazione mutui e dell’eventuale riacquisto dei titoli obbligazionari emessi senza vincoli di destinazione. Se la possibilità di allungare a 30 anni i tempi del piano di riequilibrio fosse stata prevista a regime per tutti gli enti, l’istituto del predissesto godrebbe di un maggiore appeal. Positivo è il tentativo di definitiva copertura dei deficit provenienti dal passato, con misure straordinarie che non si intendono mettere a sistema. Se è vero tuttavia che la cronica ed irrimediabile carenza di liquidità non può più esser colmata da norme di emergenza, è altrettanto vero che non è possibile attribuire solo al Fondo crediti dubbia esigibilità la funzione di rimediare alla problematica dell’inesigibilità dei crediti.
 
REGIONI E SANITÀ 
Dote da 111 miliardi per la salute Alle Regioni fondi anti-dissesto
La scommessa di potercela fare quest’anno con 111 miliardi e di non dover azionare ancora maxi ticket e maxi addizionali. La tenuta della spesa farmaceutica in ospedale e il mistero del reale impatto dei medicinali innovativi. Il peso dei contratti e della stessa contrattazione decentrata. L’ingresso di 6mila tra medici e infermieri neo assunti o stabilizzati. Il rebus dell’effetto dei nuovi Lea (livelli essenziali di assistenza) così come dell’annunciato Piano nazionale vaccini.

Sette incognite 
Saranno, almeno, queste sette incognite a gravare sui bilanci di Asl e ospedali nel nuovo anno. E che costituiscono le prime e decisive sfide per le Regioni e i loro bilanci: la sanità, che vale in media quasi l’80% dei conti locali, resta infatti la partita delle partite per i governatori. Una vera e propria mina vagante. A partire dalle Regioni sotto piano di rientro dai disavanzi sanitari, cinque delle quali (Lazio, Campania, Abruzzo, Molise, Calabria) anche commissariate. Ma anche la legge di Stabilità 2016 ha riservato capitoli importanti alla spesa sanitaria, uno degli snodi decisivi per i conti pubblici. Non mancando di cercare di mettere in campo anche la possibilità di azionare leve e meccanismi gestionali sia per risparmiare sia per mettere al riparo i bilanci da cattive amministrazioni. In questa direzione vogliono andare i piani, al massimo triennali, di rientro dai deficit per gli ospedali, con tanto di verifica dei livelli e della qualità dei servizi e di annessa rimozione dei manager inadempienti. 
A dare una spinta a trasparenza e “buona spesa”, intendono contribuire gli acquisti di beni e servizi tramite centrali uniche regionali di committenza di riferimento, con procedure che, se aggirate, comporteranno illecito disciplinare e saranno causa di danno erariale. Intanto, si parte con una dote di 111 miliardi: 2 in meno di quanto previsto, ma 1,3 in più del 2015. Sebbene i nuovi Lea comportino una spesa vincolata nel Fondo sanitario per 800 milioni e il nodo del costo dei contratti sia ancora interamente da sciogliere. Aspettando magari che il «Patto per la salute» decolli, anche mettendo in campo le prime misure risparmiose della sanità digitale, e che dal Parlamento arrivino la legge sulla responsabilità degli operatori sanitari contro la medicina difensiva, che la manovra 2016 intanto anticipa con la funzione del risk management in tutte le strutture. 

Il fondo anti-dissesto 
La legge di Stabilità prevede poi un fondo da 1,9 miliardi con finalità abbatti-debito per permettere ai governatori di tagliare il proprio stock di indebitamento. La fetta più grande, 332 milioni, è indirizzata alla Lombardia mentre al Lazio vanno 223 milioni. Nella gara degli assegni in arrivo dallo Stato, però, è fuori concorso la Sicilia, che vede arrivare 900 milioni (chiedeva 1,4 miliardi)in attesa di concordare con lo Stato la nuova ripartizione delle entrate fiscali in attuazione dello Statuto. 

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