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Emissione ordinanza di ingiunzione: chi deve sottoscriverla?

Emissione ordinanza ingiunzione: chi deve sottoscriverla?

Il Servizio di consulenza della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia fornisce un interessante parere consultivo in risposta al quesito sollevato da una Amministrazione comunale. Il Comandante della Polizia Locale chiede se, avendo lui stesso contestato e notificato un verbale di accertamento relativo ad una violazione amministrativa, possa provvedere alla sottoscrizione della successiva ordinanza ingiunzione, ovvero se sia preferibile la sottoscrizione da parte del Segretario generale dell’Ente, in qualità di sostituto del Titolare di posizione organizzativa in caso di assenza o impedimento.
Il procedimento relativo all’emissione dell’ordinanza ingiunzione è disciplinato, nella nostra regione, dall’art. 11 della l.r. 17 gennaio 1984, n. 1. A livello statale, la normativa di riferimento è l’art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689.

È pacifico in giurisprudenza affermare che le sanzioni amministrative sono ‘tipici provvedimenti amministrativi[1]’. L’ordinanza ingiunzione, conseguentemente, viene considerata un provvedimento amministrativo[2], nello specifico il provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo[3].
È pacifico, inoltre, che la competenza ad adottare l’ordinanza ingiunzione competa ai dirigenti degli enti locali, in base all’art. 107 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267[4].’art. 10 comma 2 della l.r. 1/1984 prevede che ‘Alla determinazione ed irrogazione delle sanzioni nelle materie delegate provvedono gli organi degli enti locali delegati secondo i rispettivi ordinamenti’.

Ora, si chiede se, qualora il soggetto individuato dal rispettivo ordinamento dell’Ente locale, competente ad emettere l’ordinanza ingiunzione, sia il medesimo che ha provveduto ad accertare, contestare e notificare l’illecito amministrativo, si ricada in una qualche situazione di incompatibilità, legittimando così la sottoscrizione dell’ordinanza ingiunzione in capo al soggetto individuato, dal rispettivo ordinamento, per la sostituzione del titolare di posizione organizzativa in caso di impedimento.
I principi delineati all’interno della l.r. 1/1984 e della l. 689/1981 articolano il procedimento amministrativo sanzionatorio in tre fasi distinte: l’accertamento; la trasmissione del rapporto; l’emanazione dell’ordinanza, quest’ultima caratterizzata dall’iniziativa del cittadino.
La prima fase, quella di accertamento, contestazione e notificazione dell’illecito amministrativo, viene svolta di norma, all’interno dell’Ente locale, dall’organo cui sono assegnate le funzioni di polizia.

La seconda fase, che si instaura qualora non si provveda al pagamento in misura ridotta, oppure qualora vengano presentati degli scritti difensivi, spetta all’autorità competente ad adottare l’ordinanza ingiunzione, secondo il rispettivo ordinamento dell’Ente locale.
Preme sottolineare che, quest’ultima fase, non instaura un procedimento giurisdizionale, che ha invece inizio solo qualora sia l’ordinanza ingiunzione ad essere impugnata innanzi al giudice ordinario.
La gestione dell’intero procedimento amministrativo, infine, rientra nella competenza del responsabile dell’area competente per materia, sempre in base alla struttura organizzativa dell’Ente.

Secondo il dettato letterale della l.r. n. 1/1984 gli artt. 4, 5, 9, 10 e 11 strutturano il procedimento in fasi distinte, che prevedono la trasmissione del verbale di accertamento e del rapporto, dall’Ufficio da cui dipende il verbalizzante, all’organo dell’ente locale competente ad irrogare la sanzione amministrativa. Si presuppone quindi che il verbale ed il rapporto vengano trasmessi a persona fisica che dovrebbe essere, in linea teorica, diversa dall’accertatore.
L’accertatore ed il responsabile competente per l’adozione dell’ordinanza ingiunzione potrebbero appartenere, o non appartenere, alla medesima area, questo in base alla libera organizzazione dell’Ente e all’assegnazione delle competenze per materia.

Peraltro, la situazione prospettata, potrebbe concretare un’ipotesi di potenziale conflitto di interesse ai sensi dell’art. 6-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, in quanto, pur non essendosi instaurata una fase giurisdizionale in cui dev’essere garantita la terzietà, vi è coincidenza tra il soggetto che ha accertato la violazione, e chi si troverà a valutare, ai sensi dell’art. 11 della l.r. 1/1984, se si debba procedere con l’emissione di un’ordinanza motivata di archiviazione, oppure con un’ordinanza di determinazione della sanzione.
Una tale coincidenza potrebbe ledere altresì, in via potenziale, il principio di imparzialità cui è tenuta la pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 97 della Costituzione.

In conclusione, nel caso peculiare oggetto del quesito, in cui l’accertatore della violazione sia altresì il responsabile dell’area competente per l’adozione dell’ordinanza ingiunzione, non sussistendo un orientamento univoco in dottrina, né un orientamento giurisprudenziale sul punto, a parere dello scrivente servizio sembra preferibile procedere con la sottoscrizione dell’atto da parte del responsabile sostituto, in modo tale da offrire una maggiore tutela d’imparzialità sia al cittadino che all’amministrazione.

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NOTE

[1] Cassazione civile 1 aprile 2004, n. 6362.

[2] Tra le tante: Cassazione civile 29 marzo 2001, n. 4588; Cassazione civile 28 marzo 1996, n. 2852.

[3] Cassazione civile 5 ottobre 2000, n. 13267.

[4] Cassazione civile 1 aprile 2004, n. 6362; Consiglio di Stato 14 maggio 2004, n. 3143.

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